“全过程人民民主”走到家门口

“在家门口就能议国家大事。”在离北京人民大会堂直线距离1675公里的广西壮族自治区柳州市三江侗族自治县冠洞村，村干部石广迪听到了村民这样的说法。

村民口中的国家大事，是指参与立法。

2019年11月，习近平总书记在考察上海虹桥街道基层立法联系点时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”。

2020年，三江县被确定为第二批全国人大常委会法工委基层立法联系点，也是目前国家级基层立法联系点中唯一的民族自治县。

目前，全国人大常委会法工委已设立45个基层立法联系点。这些基层立法联系点给立法机关提供了大量的意见，推动人民有序参与国家立法，丰富了全过程人民民主的生动实践。

不是一蹴而就的事

如何解释“基层立法联系点”？2015年7月，上海市长宁区虹桥街道办事处成为首批基层立法联系点后，很快就遇到了第一个困难。

用长宁区人大虹桥街道工委专职干部梁颖燕的话说，“如果不知道联系点是干什么的，根本就提不出意见”。

在征集立法意见前，虹桥街道干部走进社区，先就如何解释基层立法联系点征集了一次民意。

有居民画了幅漫画，后来被贴在基层立法联系点展示厅墙上：一侧是街道的标志性建筑广播大厦，另一侧是人民大会堂，中间画了座彩虹桥，一只鸽子嘴里叼着封信。

梁颖燕说：“基层群众对立法的意见建议，可以通过联系点，直接带到最高立法机关。”

当然，设立基层立法联系点后，想充分倾听民意也不是一蹴而就的事。

2020年7月，广东省江门市江海区人大常委会被确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点。

联系点工作人员李艳华说，工作刚起步时，因人大常委会办公地设在机关大院，“老百姓没地方发表意见”。而在微信公众号发布征求意见的通知，一般只有几十个阅读量，反馈人数经常为零。

通过实践，她得出结论，涉及切身利益的法律，群众参与的积极性更高。因此方案制定尤为重要，需要根据法律法规草案或立法项目的特点，确定意见征集的对象、范围、开展方式等。

在江海区人大常委会征集对农村集体经济组织法（草案）的意见时，讨论很热烈。这部规范农村集体经济的法律，涉及股东成员的资格认定。争论的焦点之一是，不在农村生活的农村户籍人口，是否能享受集体经济分红。

这次意见征集活动中，江海基层立法联系点共收集到165条意见建议，经过梳理，最终上报69条，推动该法制定出台，为更好发展农村集体经济、维护群众合法权益提供坚实的法治保障。

直报机制保证“原汁原味”

建立基层立法联系点是中共十八届四中全会提出的要求。

2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度。”

一位参与起草《决定》的学者回忆，当时秉持的重要观点是“扩大立法的民主性，让立法联系人民”，在起草文件时，要求从立法、执法、法律监督等角度，列出各地创新举措。

2015年，全国人大常委会法工委在上海市长宁区虹桥街道等地设立首批4个基层立法联系点。

5年后，全国人大常委会法工委又增设广西三江侗族自治县人大常委会等5家单位为基层立法联系点。

三江县人大常委会副主任邱阳军介绍，同三江县竞争的几个县市，“条件都比我们好”。之所以最终入围，是全国人大常委会法工委领导调研后，考虑到当地民族和区位特点。地处桂湘黔三省交界地带的三江县，是全国最早成立的侗族自治县，也是侗族人口最多的自治县。

三江县基层立法联系点授牌启动会上，再次强调了《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》中明确的直报机制。邱阳军解释说，所谓“直报机制”即在征集到意见、建议后，抄送一份给柳州市和广西壮族自治区人大常委会，但“不是征得同意后才上报，而是直报国家立法机关”。这样的直报机制，可以保证把群众诉求“原汁原味”反馈给国家立法机关作研究吸纳的参考。

居民与立法“很亲近”

曾担任十二届全国人大主席团成员的朱国萍，多次受到习近平总书记接见。而在朱国萍工作了30多年的虹桥街道，总书记来考察调研时，曾与她三次握手，这让朱国萍每每想起，都感到“很激动、很难忘”。

最令她难忘的是第三次握手。“我个子比较小，总书记离开社区时，我站在了队伍后排，没想到总书记穿过人群，专门来与我再次握手道别。”也正是这次握手之际，朱国萍又一次收获了总书记的亲切勉励：“基层很重要。”简短的5个字犹如千钧，也成为她日后始终牢记在心，并不断向新一代社区干部、基层立法点信息员们传递的重要精神内涵。

如今，虹桥街道古北社区市民中心作为“全过程人民民主”重大理念的首提地，也与另外17个站点一同组成了虹桥街道基层立法联系点的18个联系站，遍布街道每个角落。

邻里发生矛盾，以往社区干部都用两种办法解决：一种是用情，恳请老百姓给居委会干部“一个面子”；一种是用法，“上法院打官司”。“有了基层立法联系点，现在我们通过老百姓参与立法来开展普法宣传，哪怕一家只有一个人来参与，哪怕只参与修改了一个标点符号，但一传十、十传百，法律就能真正走近老百姓身边，有力保障群众权益。”朱国萍说。

“派单”改“点单”

随着全过程人民民主的提出，全国人大常委会法工委对联系点工作有了进一步的要求，“由立法中，向立法前和立法后延伸”。

2020年9月，反食品浪费法（草案）尚未公开征求意见，李艳华所在的广东省江门市江海区基层立法联系点，就收到全国人大常委会法工委派去的制止餐饮浪费调研任务。

调研提纲中列了3个问题：本地区食品浪费的基本情况，本地区防止食品浪费的做法、经验和问题，对制止餐饮浪费专项立法工作的意见建议。

最终，江海基层立法联系点形成了15页、共7000多字的调研报告。

在中国人民大学法学院教授冯玉军看来，就体制机制而言，基层立法联系点属于立法制度，但从根本性质的角度看，又带有很强的基层治理和基层民主的属性。

2022年，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”被写进党的二十大报告，具体章节在“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”板块中。

2023年，修改后的立法法明确了“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点”。冯玉军认为，写进法律有助于基层立法联系点的合法化和规范化。

经过近10年发展，众多基层立法联系点目前面临一个共性的问题：如何让基层群众对国家立法工作一直保持新鲜感，有很高的参与热情？

三江县的做法是，在当地地标性广场，将经过比对被采纳的意见建议和提出者照片张贴在宣传栏，以鼓励大家的积极性。邱阳军认识的一个人，就拉着朋友到广场看他提出的建议，“我有这水平的喔”。

全国人大也一改以往做法，从“派单”改为由各地“点单”。2024年初，全国人大常委会将立法计划发给基层立法联系点，由各地根据实际情况自行选择。在邱阳军看来，这将更有针对性，真真切切地调动老百姓参与立法工作的积极性。

（摘自《南方周末》）