万亿城市更新投资图谱

继2015年12月20日之后，中央城市工作会议再一次重磅召开。

据新华社报道，中央城市工作会议7月14日至15日在北京举行。中共中央总书记习近平在重要讲话中总结新时代以来中国城市发展成就，分析城市工作面临的形势，明确做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务。

会议对中国城镇化从快速增长期向稳定发展期进行了明确的判断。会议强调，城市化发展的中心正在从“大规模增量扩张”的阶段转向“存量提质增效为主”的阶段。城市化发展理念正在发生根本性转变，强调从“规模优先”向“质量优先”转变，从“外延扩张”向“内涵增长”转变。在房地产方面，会议提出“加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造。”

会议部署城市工作7个方面的重点任务：一是着力优化现代化城市体系；二是着力建设富有活力的创新城市；三是着力建设舒适便利的宜居城市；四是着力建设绿色低碳的美丽城市；五是着力建设安全可靠的韧性城市；六是着力建设崇德向善的文明城市；七是着力建设便捷高效的智慧城市。

中国银河证券表示，2025年中央城市工作会议明确城市发展从增量扩张转向存量提质，强化内涵式发展与城市更新主线，将系统性推动涉及市政基建、绿色环保、智慧城市、城市更新等方向的投资预期上升，对A股中相关细分产业链构成中长期利好。城市更新、城中村和危旧房改造、城市基础设施生命线安全工程建设均为综合性活动，涉及建筑、建材、房地产、交通运输、环保等多个行业。

东北证券认为，城市更新有望拉动一个点以上的GDP增长，助力地产行业企稳。自2019年以来，中国城市更新行动持续推进，取得了显著成效。随着存量住房时代的到来，城市更新的需求将会越来越多。若后续能够出台更多专项债或政策性金融工具，那么城市更新便有望拉动更多的投资。假设总投资额以2022年为基准，城市更新有望带来2万-3万亿元的投资，相当于2024年GDP的1.5%-2.2%，保守估计也会在1个点以上。

城市发展三个阶段

复盘过去历次中央城市工作会议，天风证券认为中国城市发展道路经历了三个阶段关键转型：从1960年代控制人口规模化解“过度城市化”，到1978年制度破冰开启全球最大规模城镇化进程，最终迈向2015年以“质量变革”为核心的新阶段。

1960年至1963年：“过度城市化”现象出现，政策提出控制城市人口。1953年的大规模工业化建设使大批农民流入城市，1957年至1960年间，全国城镇人口从9950万增长至13070万，城市化率由15.39%增长至19.75%，一定程度上出现了“过度城市化”现象。

为减轻城市供给负担，中共中央、国务院于1960-1963年间召开两次重要会议（1962年北戴河中央工作会议与1963年第二次城市工作会议）。通过控制城市人口、调整市镇建制等举措，1961-1963年，全国城镇人口减少了2600万，城市数量从208座降至174座，城市化率也由19.29%回落至16.84%。

1978年：城市建设历史性转折，中国城市化水平迎来快速增长。1978年，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，会议制定了《关于加强城市建设工作的意见》，强调城市在国民经济发展中的重要地位和作用，要求城市适应国民经济发展的需要，提出了城市整顿工作的一系列方针、政策，使城市建设与经济社会发展、经济体制改革深度协同。

此次会议实质构建了改革开放初期城市发展的政策框架，其制度红利直接催化了中国城市化进程的历史性跃升——1978-2014年，城市化率由17.92%飙升至55.75%，城镇人口规模扩张4.3倍（从1.72亿增至7.49亿），城市数量增长240%（从193座增至657座），中国城市化发展进入前所未有的快速增长期。

2015年：中国城市化进程进入以“质量变革”为核心的新发展阶段。时隔37年，中央层面再度召开全国城市工作会议，会议召开于中国城镇化率突破55.75%（2014年）、城镇人口达7.5亿的历史节点，既是对改革开放以来全球最大规模城镇化成就的总结，更是针对“城市病”集中爆发期（雾霾污染、交通拥堵等）的应对。会议首次将城市工作提升至中央顶层设计高度，明确提出以“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念为统领，构建包含“提升规划水平、提升建设水平、提升管理水平、推进改革创新”的新型城市治理框架。

其核心突破在于确立了“以人为本、依法治市”的基本原则，将解决城市病与提升环境质量、生活品质、城市竞争力深度绑定，最终目标指向建设“和谐宜居、富有活力、各具特色”的现代化城市群。这标志着中国城市化道路从规模驱动向质量驱动的历史性转型，为全球超大型经济体的城市治理提供了“中国方案”。

天风证券认为，随着城镇化率已达到相对高位，中国城镇化增长斜率放缓，城市发展趋势重心从扩容到提质，从过去的城市建设现代化为核心转向以人民群众的价值判断和满意程度为核心。

城镇化率增长已开始放缓，城市发展将由扩容为主转换为提质为主。2015-2024年，中国城镇化率持续提升，进一步增长到67%，但增速持续放缓，由2015年的1.58%降至2024年的0.84%，增长斜率放缓。

根据《推进新型城镇化：阶段定位、面临挑战与实现路径》报告，中国城镇化进程已经由“加速期”的前半程转向“加速期”的后半程，逐渐向城镇化“成熟期”过渡。在城镇化加速期的后半程，随着经济发展、技术进步、人均收入水平提升以及人口代际转型，人民群众对城市品质提出了更高、更加多元化的需求。与以往主要注重面积扩张、大规划建设的高速增长阶段不同，城镇化进入新阶段之后，转变城市发展方式、推动城市品质提升和高质量发展成为更加紧迫的任务。

中国城市建设将继续以“人民城市”为核心，强调“人民城市人民建、人民城市为人民”。2019年，习近平总书记在上海考察时提出了“人民城市人民建、人民城市为人民”理念。2022年，党的二十大报告指出，要“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”2024年，党的二十届三中全会明确提出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民。健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。”

人民城市理念内涵丰富，为新时代城市建设提供了根本遵循。其核心要义在于坚持“人民至上”，建设主体是广大人民群众，建设标准以人民群众的价值判断和满意程度为准，建设目标是满足人民对美好生活的向往。

发展理念发生转变

新一届中央城市工作会议召开，明确当前做好城市工作的总体要求和重点任务，进一步强调践行人民城市理念。

2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行，这是继2015年12月20日召开的中央城市工作会议后又一次全国性城市工作会议。会议总结了新时代以来中国城市发展的成就，分析城市工作面临的形势，明确了做好城市工作会议的总体要求、重要原则、重要任务。

会议提出当前和今后一个时期城市工作的总体要求是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持和加强党的全面领导，认真践行人民城市理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持因地制宜、分类指导，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。

图1 城市更新建设相关行业营收增速

图2 城市更新建设相关行业净资产收益率

会议对中国城镇化从快速增长期向稳定发展期进行了明确的判断。表明了城市化发展的中心正在从“大规模增量扩张”阶段转向“存量提质增效为主”的阶段。城市化发展理念正在发生根本性转变，强调从“规模优先”向“质量优先”转变，从“外延扩张”向“内涵增长”转变。中国银河证券认为，这种转变并非简单的政策修正，而是基于对中国经济发展阶段、人口结构变化和资源环境约束的深刻认识。

会议部署了城市工作7个方面的重点任务，包括着力优化现代化城市体系、着力建设富有活力的创新城市、着力建设舒适便利的宜居城市、着力建设绿色低碳的美丽城市、着力建设安全可靠的韧性城市、着力建设崇德向善的文明城市和着力建设便捷高效的智慧城市。

城市更新的新内涵

城市更新是城市发展到一定阶段，通过系统行动实现空间再造与功能升级，从增量扩张转向存量提升阶段的有机再开发过程。城市更新的核心在于城市功能的重塑、生活品质的跃升和历史文化的传承，需要坚持保护优先、因地制宜、渐进更新原则，构建政府引导、市场运作、公众参与的多元共治机制，最终打造出宜居、韧性、智慧的人民城市。

随着中国城市化进程持续推进，中国针对城乡中不符合现代化发展要求的建筑开展了重建与更新工作，并相继提出了“旧城改造”“棚户区改造”“城市更新”等概念。那么“城市更新”与前两者有何区别呢？

“旧城改造”是指对城市建成区中功能衰退、环境老化的区域进行必要调整和改变，从而达到城市发展要求和满足城市居民生活需要的综合性工程，包括再开发、整治、保护三方面内容。

再开发：针对布局混乱、功能完全丧失的片区，通过整体拆除和新建实现土地合理利用和功能重置，彻底改变原有地区景观的大规模城市改造建设。

整治：指在城市功能部分丧失，城市环境质量正在恶化的地区，拆除不良建筑物和构筑物，对尚可使用或具有保留价值的城市建筑物和构筑物进行保护性修缮、改造，新建各种必要的城市设施，部分改变原有地区景观的中等规模城市改造建设。

保护：指在现状良好，具有保留价值的建筑物、构筑物、街区进行保护性维护修缮，基本不做改变的小规模改造建设。

“棚户区改造”是国家针对建筑密度大、结构简陋、安全隐患突出的集中连片危旧住房区域，实施的重大民生工程和发展工程。其核心是通过拆除重建或综合整治，显著改善以低收入群体为主的居民住房条件，圆群众“住房梦”。同时，作为稳增长、调结构的重要举措，“棚户区改造”还能够拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，破解城市二元结构，提高城镇化质量，为企业发展提供机遇，为扩大就业增添岗位。

城市更新是“旧城改造”与“棚户区改造”的升级与拓展，其内涵从单一物质改造转向经济、社会、生态多维重构，更能反映出城市土地整治目标的多元化与综合性。

城市更新，是指在特定城市建成区（涵盖旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内，依据城市规划和法定程序，开展综合整治、功能调整或拆除重建的活动。城市更新主要步骤则包括申报与立项、规划编制与审批、实施阶段和利益分配阶段。通常，具备以下情形之一的区域会启动城市更新：城市基础设施或公共服务设施亟须完善；环境恶劣或存在重大安全隐患；现有土地用途、建筑功能或资源能源利用明显滞后于社会经济发展要求，阻碍城市规划实施；依法或经市政府批准需进行更新的其他情形。