政策工具视角下高校科研评价政策研究

摘 要：高校科研评价政策具有引领高校科研发展方向、提升高校科学研究质量的重要作用。为深入研究我国高校科研评价活动的政策环境，以2000-2021年期间颁布的高校科研评价政策文本为研究对象，依据政策工具的视角，构建“政策工具－高校科研评价要素”二维分析框架。使用文献计量分析方法，对高校科研评价政策进行量化分析，发现命令工具存在使用过溢倾向；评价对象和结果反馈要素政策供给不足；政策工具和政策目标匹配性较低。据此问题提出建议：完善政策工具的组合结构；加强评价对象和结果反馈要素的使用；提升政策工具和政策目标的匹配程度。

关键词：高校；科研评价；政策工具；量化分析

一、问题的提出

科研评价是依据明确的目的，遵循相关的程序和标准，对科研人员、科研项目、科研机构、科研成果等与科研活动相关的事项开展的论证、评审和验收等活动。科研评价政策是高校对科研活动实施管理的关键依据，对高校科学研究发展具有高度的导向性，公正合理的科研评价政策才是促进高校科研繁荣发展的重要保障。然而近年来，高校科研评价工作的弊端日渐凸显，出现过度使用高层次期刊和影响因子作为评价指标、评价方法单一忽视学科差异、过分推崇量化考核等问题，违背了科研评价的初衷，严重扰乱了正常的学术秩序，对科研人员产生严重误导，导致学术界急功近利态度和浮躁情绪不断蔓延。这一问题得到中央层面高度重视，随着2018年教育部发布《关于开展清理“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》、2020年中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，我国政府在高校展开了大力度改革，破除“五唯”评价的顽瘴痼疾已成为刻不容缓、势在必行的社会共识。[1]对此学界也展开了对科研评价问题的广泛研究，研究领域主要聚焦于以下几个方面。关于评价方法，朱军文等认为高校应加强定量方法与质量导向的兼容性[2]；关于评价指标，顾萍等研究如何构建适合我国实际的高校科研评价基础指标体系[3]；关于评价体系，刘梦星等针对高校科研评价的现实问题，从分类评价、评价主体、内涵评价、评价方法、管理制度五个维度提出改革措施[4]；关于国外科研评价制度的研究，蒋玉梅梳理了美国、英国、澳大利亚、荷兰四国的科研评价体系的发展脉络[5]，刘兰剑等基于立法的角度分析了日本的科研评价体系[6]。目前从政策工具的视角对高校科研评价政策的研究较少，基于此，文章以政策工具为视角，梳理出政策的演变逻辑和趋势，探究政策中存在的问题，提出改进建议，以此提升高校科研评价的公信力和权威性，推进高校科研评价政策体系的发展和完善。

二、高校科研评价政策研究的样本选择与分析框架

（一）样本选择

本研究首先通过访问国家政府网、教育部、科技部等网站，输入“科研”、“科研评价”、“科技评估”等关键词进行检索，搜集到大量政策文本。其次，将搜集的政策文本进行筛选，以确定最终的研究文本。对文本的筛选原则是：一，选择自2000年以后发布的政策文件，由于2000年以前我国科研评价领域还未有专门的科研评价政策出台，只是散见于部分政策中，所以不考虑2000年以前的文件；二，确保政策的权威性，选取发文机构为国家部委级单位，地方性政策不予采用；三，依据政策内容与研究主题的相关性，选取政策内容集中在科研评价领域，是聚焦科研评价的实施与完善制定的。最终遴选和整理出29项政策样本（见表1）。

（二）分析框架

政策工具理论是以政策的结构性为理论基础，认为政策是一系列的工具通过组合而建构起来的。[7]本研究基于政策工具理论，并根据高校科研评价活动的内容要素建立起高校科研评价政策的二维分析框架（见图1）。

1.X维度：政策工具维度

麦克唐纳尔（Lorraine M.McDonnell）和艾莫尔（Richard F.Elmore）提出的政策工具理论，将政策工具分为命令、激励、能力建设、权威重组和劝告工具，这个分类框架在研究中被广泛应用，并与本研究的研究思路较为契合，因此本研究采用此理论。在麦克唐纳尔和艾莫尔提出的政策工具理论中，命令工具是对政策受体行为的规范和违反准则的惩罚[8]，外在表现形式是强制性规定，要求政策受体必须执行。激励工具是向个人或机构转移一定资金、服务或物品，以激发其产生预期的行为。这种利益诱导的方式在于换取短期的回报。能力建设工具用于长期投资，目的在于促使个体或机构实现基本能力的改变，提升自身素质和科研评价能力。权威重组工具是对权力的重新分配，通过转变或增设权威部门，弱化或取消原个人或机构的权威，将权威授予不同的个体或机构。劝告工具是通过象征、呼吁等形式，将政策目的传递给政策受众，期待政策受众可以自觉改变价值观、行为等。[9]

2.Y维度：高校科研评价要素维度

高校的科研评价活动受到诸多要素影响，每一个要素都不是单一存在的，科学的评价体系建立在各种要素相互配合和制约基础上。邱均平等认为科研评价的要素包括评价方法、评价主体、评价对象、评价时间、评价目的、评价标准、评价保密性和评价结果[10]，胡锦绣认为高校科研评价制度的要素包括评价主体、评价机构、评价维度、评价方法和评价结果[11]。本文结合高校科研评价活动的特点，以及已有研究对科研评价要素的分类，确定高校科研评价要素分为评价主体、评价对象、评价标准、评价方法、评价程序、组织管理和结果反馈。评价主体是指科研评价活动的组织者和实施者，包括行政单位、评价机构和专家；评价对象是指接受评价的课题项目、机构和高校师生；评价标准是指对评价对象开展评价依据的指标；评价方法是对评价对象的评判办法，包括同行评价和社会评价、定量评价和定性评价等；评价程序包括两方面，一方面是狭义的评价步骤，另一方面是指广义的评价过程；组织管理是指行政部门对科研评价质量的保障措施，包括建立监督机制、信息技术管理、提供服务、学术道德建设等；结果反馈包括三个方面，一是对评价结果的使用，二是对评价结果产生的异议，三是申诉、举报制度。

通过对政策样本的梳理，对29项政策遴选出具体的操作举措作为研究内容，根据政策工具－高校科研评价要素的二维分析框架，对遴选出的446项条款按照“政策编号－条款序号－政策工具编号－科研评价要素编号”的方法进行逐条编码，形成政策文本的条款编码表。根据编码表对文本内容进行横纵两个维度的分类统计，通过量化分析得出研究结果（见表2）。

三、政策文本的量化分析

（一）政策发展概况与演变过程分析

2000年之前科研评价政策零散分布于其他政策中，2000年科技部颁布了《科技评估管理暂行办法》，自此我国开启了对科研评价领域的专项政策制定。针对2000年及以后颁布的科研评价政策，以颁布的文件数量和重要政策的出台时间为划分依据，对高校科研评价政策的发展与演变划分为三个阶段，这三个阶段反映了我国政府在不同时期对科研评价的关注重点和改革方向的变化。

第一阶段为政策肇创期（2000-2012年）。2000年科技部颁布了《科技评估管理暂行办法》，是我国科研评价政策的奠基之策，后续颁布的科研评价政策均借鉴了该政策的相关内容。[12]自此以后我国开始逐步探索创建科研评价领域的专门法规，用于规制科研评价中的乱象。该时期13年间共颁布了9项政策。从政策、条款的数量来看，这一时期政策数量虽不是最多，但条款数量最多，涉及领域全面。由于我国刚进入科研评价的规范轨道，颁布的政策中有6项为办法，对科研评估的类型、范围、机构、人员、程序、法律责任等，作出较为翔实的规定。这一时期的政策呈现出探索的特点，对政策执行者采取建议的态度，给政策执行者留有自我调整的空间，例如，对评价主体的规定、采用的评价方法、评价结果的公示等方面，使用“一般应该”、“可以采取”等措辞，表现出政策中虽指明方向，但执行者可以依据现实情况进行调整，映射出政策的制定仍处于起步阶段。这一时期的政策基本是面向全国科研评价工作制定的，专门针对高校的政策较少。

第二阶段为政策建设期（2013-2017年）。2013年教育部颁布《关于深化高等学校科技评价改革的意见》，这是我国首次面向高等学校开展的全领域的科研评价改革，是对高校科研评价工作重视的一个拐点，此后我国开始逐步关注高校内部的科研评价问题，专门针对高校的科研评价改革出台了多项政策。这一时期共颁布8项政策，对政策内容更加细化更具针对性。原因在于这一阶段科研评价的问题较为突出，政策力度逐步加大，开始针对评价工作中出现的评价方法简单、过度使用量化方法、评价结果功利化[13]、评价导向不足等问题提出改革措施，因此该时期颁布的政策中有5项是意见。例如2015年五部门联合颁布《关于准确把握科技期刊在学术评价中作用的若干意见》，提出发挥科技期刊在学术评价中的功能定位，加大对期刊的扶持力度。2016年教育部颁布《关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》，提出完善评价导向、建立“代表性成果”评价机制、实行分类评价等。

第三阶段为政策快速发展期（2018-2021年）。这一时期高校科研评价中问题较为尖锐，出现过度崇尚SCI，“以刊评文”“以人评文”的学术弊病，科研评价工作陷入重量轻质、标准单一的窠臼中，导致评价目标异化、学术人急功近利，严重误导了广大的高校科研工作者，无法充分发挥出科研评价促进科学创新、提升科研质量、繁荣科技事业发展的积极效应，这种情况亟须遏制。2018年中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》和《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，开展了破“四唯”、“五唯”专项计划，这一年是我国高校科研评价工作的另一个拐点，政策数量呈快速增长趋势，这期间共颁布12项政策。2020年中共中央和国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》，更是成为高校科研评价的改革指南。这一时期的政策的权威性增强，治理力度加剧，措施更加聚焦、操作性增强。政策中明确要求不把论文作为主要评价依据和考核指标[14]；加大对学术不端的惩戒力度；推动期刊建设，减少社会人情、关系的恶劣影响等。

（二）政策的二维分析

1.政策工具维度分析

根据政策工具的维度对高校科研评价政策进行文献计量分析，得出各类政策工具的使用情况分别是：第一类使用最频繁的是命令工具，其使用频率为56.3%；第二类使用频率一般的是劝告工具和能力建设工具，占比分别是19.3%和13.0%；第三类使用频率较少的是权威重组工具和激励工具，占比分别为7.4%和4.0%（见图2）。可以看出政策工具的使用频率存在明显差异，命令工具是政策安排的重点，政策制定者偏重向政策实施者下达直接的行政命令，主要体现为一方面是规制性政策，对评价主体、对象和过程等制定出详细的要求，对越轨违纪行为的惩罚，发挥制度的震慑力；另一方面是对实践中出现的问题的纠正，通过提出强制性要求，以达到去除沉疴旧疾的效应。除了硬性的制度规制外，辅之以劝告工具，呼吁高校科研工作者提高自省意识，遵守学术诚信，自觉提升自身学术水平；强化学术共同体的学术自律和监督；作为科研评价主体的专家、组织单位等坚持公平、公正原则；倡导建立科学有序的评价环境。能力建设工具是实现科研评价公正、公平和评价结果合理的重要工具，主要体现在推动期刊建设，提升期刊对学术评价的把关能力、完善科研评价导向；提升评价机构的评价能力、改善分类评价标准[15]；对评价委托者和实施者建立全过程质量控制和审查机制；深化科研评价理论研究等。权威重组工具的使用说明政策意在完善管理体制，对设置的机构根据实际情况增减权限，划定清晰的工作范围，例如将教师职称评审权下放至高校；在科学研究优秀成果奖中，调整评审委员会、奖励工作办公室的部分权限等。激励工具一般使用在根据评价结果对评价对象的奖励方面，因此使用次数最少。

从时间维度来看，命令工具的使用频率持续处于高位，劝告工具在起伏中呈下降趋势，能力建设工具呈持续增长趋势，权威重组工具和激励工具虽略有起伏，但变化幅度较小，持续处于低位。