我国教育法法典化的证成与构想

摘要：教育法法典化是时代之需。在推进“依法治教”方略的现实背景下，教育法法典化既有现实必要性，也有实践可行性。教育法法典化是享有立法权的国家机关依照立法程序，以编纂或者制定《教育法典》为直接目的的立法活动或立法过程。教育法法典化既能推动教育法和教育法学的协同发展，还将统一教育诉讼案件的法律适用标准。我国《教育法典》应当选择编纂整合模式，采用总分框架结构，围绕保障受教育权这一核心目标来设计具体内容，采取分步实施的立法策略。

关键词：教育法;法典化;教育法典;教育法律法规体系;依法治教近年来，随着全面推进依法治国战略的深入推进，已有全国人大代表和专家学者陆续提出了编纂行政法典、环境法典、知识产权法典、教育法典等法典的立法建议。[1]由此可见，某一领域法律法规体系的法典化已经成为我国立法活动的主要趋势。2021年3月8日，栗战书委员长在全国人大常委会工作报告中指出要“适时启动条件成熟领域法典编纂工作”。全国人大常委会2021年度立法计划表明要研究启动“教育法典”等领域的法典编纂工作。因此，教育法法典化是时代之需。

从研究成果来看，我国关于教育法法典化的理论研究相对其他法律部门来说已经较为落后，亟需引起相关学界的重视。早在2017年，就有学者提出了制定《教育法典》的设想，并指出这将是一项庞大、复杂且具有很强挑战性的任务。[2]但是，可能由于研究旨趣的不同，我国针对教育法法典化的现有学术研究成果仍然偏少。可以预见的是，教育法法典化必将促进教育法学的基本范畴和研究范式的重大转变和深入拓展，能够助推教育法学科的发展和独立化。因此，我国教育学界和法学界首先需要厘清教育法法典化的核心概念，继而理性思考和科学回答“教育法为何需要法典化”“教育法法典化是否可行”“教育法法典化的意义何在”“如何实现教育法法典化”等基本理论问题。本文尝试从这些问题出发，厘清教育法法典化的核心概念，分析教育法法典化的必要性和可行性，论述教育法法典化的重要意义，最后对教育法法典化的模式选择、框架结构、内容设计和实施步骤等进行构想，为推进“依法治教”方略提供一定的智力支持。

一、教育法法典化的核心概念论析

首先，本文试图厘清教育法法典化的核心概念，为教育法法典化做好理论准备工作。具体来说，教育法应当是各类教育法律法规的总和;法典与法典化这一对概念之间的关系需要厘清;教育法法典化的内涵界定要以准确厘清教育法典的规范意涵为基本前提。

（一）教育法：教育法律法规的总和

回溯我国教育法治事业的发展历程，笔者发现，《中华人民共和国教育法》于1995年通过，并在2009年和2015年做出了两次修正，是规范我国境内的各级各类教育的基本法。然而，教育法仅指全国人民代表大会通过的《中华人民共和国教育法》吗？这种观点显然对教育法的认定太过狭隘，不符合逻辑和事实。

关于教育法的概念界定，我国学界形成了一些具有代表性的观点。例如，教育法是调整国家教育行政权力和公民行使受教育权利过程中所发生的各种社会关系的一类法律规范的总称[3];教育法是指一切调整教育关系的法律规范的总称，包括所有的教育法律、法规、规章以及其他法律法规中有关教育的规定[4];教育法是指国家权力机关依照法定的权限和程序制定或认可的，以国家强制力保证实施的有关教育的法律概念、法律原则以及行为规范的总和。[5]以上观点是从不同的角度对“教育法”这一概念进行了界定，但是没有完全把握教育法的全部特征，因此仍然不够精确。

教育法的概念界定可以从内涵和外延两个方面来理解。首先，我们需要把握教育法的特征，准确厘清教育法的内涵。教育法的特征包括：教育法作为具有规范性的行为规范，规定了假定条件、行为模式和法律后果;教育法的制定和认可必须由具有职权的特定国家机关来行使;教育法的实施和执行是以国家强制力保障实施的;教育法是以调整教育法律关系的，以权利和义务为基本内容的。其次，从外延上说，教育法是调整教育关系的各类教育法律法规的总和。近年来，教育领域的立法逐渐完备且趋向体系化，并被统称为“教育法”。[6]在美、德等国，研究者一般也将教育法视为教育法律法规的总和。综上所述，教育法是指具有职权的特定国家机关制定或认可并由国家强制力保障实施的，以调整教育法律关系的，以权利和义务为基本内容的，具有规范性的各类教育法律法规的总和。[7]

（二）法典化：制定法典的动态过程

优士丁尼于公元6世纪组织编纂了三部法律汇编，并最终确定了“法典”这一概念在罗马法中的重要地位。一般来说，法典是指在理性主义的指导下，法律创制部门通过研究和整理某一领域的法律条文和法学专业学者的权威观点，运用科学的立法技术，汇编而成的系统完备、逻辑严密、内部和谐统一的法律规范体系的总和。[8]从这一概念出发，我们可以看到，法典绝不是单一法律的简单汇编，而是建立在已有法律规范体系和法学研究的基础之上，是对法律规范和法学知识的系统提炼和整合，目标是构建体例科学、协调统一的法律体系。法典是成文法的一种高级表现形式，与其他单行法律相比较，具有系统性和全面性的特点。

·教育法学·我国教育法法典化的证成与构想与法典的概念相对应，法典化就是把其他形式的法律编纂为法典的过程，是一种制定法典的趋势和运动。[9]“法典化”这一概念最早是由边沁提出的，他将“法典化”区别于传统的“立法”概念。[10]欧洲18世纪启蒙运动以来的法典编纂运动通过系统化和具有创造力的法律设计为现代法治国家提供了一个独特的立法模式，而且这种法典化模式也深刻地影响了世界上其他国家的法律实践活动。从概念界定的角度来看，《布莱克法律词典》将“法典化”定义为：为了形成一个有序的法典，对有着一个既定管辖范围的有关法律或者是一个独立的法律部门的法律的汇编和体系化的过程。[11]笔者认为，法典化是法律创制主体按照一定的立法原则和价值取向，通过特定体例结构把具有内在逻辑性的具体规范编纂在一部法律中的立法活动。简单来说，法典化就是形成法典的过程，是重新制定一部系统性法典的过程。

从法典与法典化的概念关联来看，法典是对某一领域的法律法规进行编纂而形成的法律规范体系，而法典化是指形成法典的过程。[12]如果说法典是一个静态的描述性概念，那么法典化则是指制定法典的动态过程。法典化的终极目标是把有关法律规范凝练、整合、体系化为一部完备的法典。从我国具体语境来看，法典是当代中国特色社会主义制度集成化、定型化、典范化、体系化的高级结晶形式，是国家治理的基础性法律。法典化是调动各方力量、整合制度资源、平衡各种利益的高效国家治理形式，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。因此，我们要借助法典和法典化为全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化提供动力资源。[13]

（三）教育法法典化：编纂《教育法典》的立法活动

教育法法典化这一范畴的规范意涵需要被科学厘定，这一过程的实现要以准确厘清教育法典的规范意涵为基本前提。首先，教育法典是法律，因此具有法律规范的基本属性，例如强制性、普遍性、规范性、可诉性、一致性、程序性等。其次，教育法典具有全面性，这是它区别于单行教育法的主要方面。教育法典不是针对教育领域某一个教育层级、教育主体或教育方面而专门制定的法律，而是针对教育领域的所有法律关系而制定的一部较为系统、全面的法律。[14]再次，教育法典是一部全新的法律。教育法典绝对不是已经出台的教育法律法规的简单拼凑，而是将原有教育法律法规体系进行修改、补充、清理后，按照一定的逻辑体系进行重新整合的法律。概言之，教育法典是指享有立法权的国家机关依照一定的立法理念、立法方法和立法程序，将现行教育领域的法律文件进行整理、修改、补充、清理后整合成的一部全新的、具有逻辑层次的、体系化、系统化的教育法律文件。

教育法法典化的内涵界定应当把握好：教育法法典化的目的是要编纂出一部具有全面性、系统性和权威性的现代化的、精炼化的《教育法典》;教育法法典化的形式是按照一定的价值理念和体例结构编纂《教育法典》的活动;教育法法典化的核心是《教育法典》的抽象化与系统化。综上所述，教育法法典化是享有立法权的国家机关依照立法程序，以编纂或者制定《教育法典》为直接目的的立法活动或立法过程。

二、教育法法典化的必要性与可行性分析

改革开放四十多年来，教育法律法规体系已经完成了体系化的初级目标。2019年，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》[15]，将“依法治教”作为教育现代化的基本理念;《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》提出“加快完善教育法律制度体系”。因此，在推进“依法治教”方略的现实背景下，教育法法典化既有现实必要性，也有实践可行性。

（一）教育法法典化的必要性

第一，现行的教育法律法规体系尚不完备。尽管我国已经制定了《教育法》《教师法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《国防教育法》《民办教育促进法》《学位条例》《民办教育促进法实施条例》《残疾人教育条例》《中外合作办学条例实施办法》等法律法规[16]，但是一些重要的教育单行法难以列入国家的立法规划。例如，关于学前教育、家庭教育等方面的教育法律规范付之阙如，从法律层面对受教育者权利的保障还不充分，亟需补充完善。因此，现行的教育法律法规体系不完备，客观上需要教育法法典化。

第二，现行的教育法律法规体系较为松散，立法重复之处较多。虽然我国已经制定了许多教育法律法规，但总体来看还比较松散。此外，由于教育法还未实现法典化，已有的教育法律法规的立法重复现象较多。例如，有关“教师法律地位”问题在多部教育单行法中都有规定，但是往往是对同一内容的反复阐释，严重浪费了立法资源。[17]我国在过去的立法工作中是以解决迫切的实践问题为主要导向，以制定教育单行法律法规的逻辑来构建教育法律法规体系的，尚未重视法律法规体系内部协调一致的要求，也没有从宏观上思考教育法的法典化。因此，现行的教育法在逻辑严密、系统完备、概念统一、与时俱进等目标要求方面，还有所不足，需要实现法典化。

第三，现行的教育法律法规体系不能满足教育行政执法的实践要求。从内容上来看，已经实施的教育单行法律法规中多有倡导性、指示性和原则性条款，这些法律条文缺乏法律后果条款，明确的法律责任也付之阙如，对教育行政执法而言缺乏强制性和较强的可操作性。随着“依法治教”水平和能力的不断提升，教育行政执法的实践也迫切需要教育立法在内容上更加明确化和具有可操作性。教育法实现法典化，可以更加注重相关法律条文的规范逻辑、权利义务的清晰界定以及法律责任的统一明确，为教育行政执法提供明确的法律适用标准，指引教育行政执法规范化作业。

第四，教育法的特殊性要求其法典化。教育法的特殊性集中表现为它的交叉性。尽管教育法属于比较独立的法律部门，但是教育法与较为单一的法律部门之间存在诸多差异。这主要表现在：教育法兼具行政法性质和司法性质;教育法和民法、刑法等法律部门存在内容上的交叉（例如中小学教师的教育惩戒行为）;教育法中有的主体存在着权利与义务的交叉性（例如适龄儿童接受义务教育）。因此，从教育法的特殊性出发，为了实现教育法与其他法律部门的协调，将教育法的基本原则和行动逻辑一以贯之，让教育法趋于稳定，为教育法律关系主体提供明确的规范指引，教育法应当法典化。

（二）教育法法典化的可行性

第一，现行的教育法律法规为实现法典化提供了现实基础。我国教育立法工作仰赖各界的通力合作，取得了一定的发展，已经制定了《教育法》《教师法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《国防教育法》《民办教育促进法》《学位条例》《民办教育促进法实施条例》《残疾人教育条例》《中外合作办学条例实施办法》等法律法规，初步形成了教育法律法规体系。从教育法律体系的结构来看，《教育法》和其他教育单行法大体属于“总——分”的结构关系，为《教育法典》体例的构建提供了参照，为教育法法典化奠定了基础。