新时代来华留学教育：现状与高质量发展路径

摘   要：新时代来华留学教育发展取得重要成就，顶层设计更加完善，层次结果更加优化，政策法规更加完善，质量保障更加有力。同时，来华留学教育面临着复杂国际局势、新冠疫情的多重冲击，服务国家战略能力有待持续提升，受到自身竞争力不足的制约。在新征程上，来华留学教育高质量发展是建设教育强国的要求和体现。来华留学教育发展要坚持服务大局，坚持高质量发展，坚持改革创新，提升自身竞争力，强化来华留学教育品牌内涵和效应，提高服务国家战略能力。

关键词：新时代；来华留学教育；教育质量；教育国际化；高等教育

中图分类号：G648.9         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.07.04

来华留学教育是教育对外开放的重要领域，是我国教育事业的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记通过多种方式关心来华留学教育发展，多次就来华留学工作作出指示批示并三次致信来华留学生，充分体现党中央对新时代来华留学工作的亲切关怀，对国内外来华留学战线的肯定和激励，为进一步做好新时代来华留学工作提供根本遵循和强大动力，为来华留学教育高质量发展指明了方向。来华留学教育与我国教育对外开放水平全面提升同步，积极克服困难，直面发展挑战，坚持提质增效，完善招生、培养和管理全链条工作体系，强化质量保障工作，高质量发展取得重要成就。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”“加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科”“加强人才国际交流”“促进各国人民相知相亲”等。来华留学教育高质量发展既是建设教育强国的具体体现，是加强国际人才交流的应有之义，也是促进各国人民相知相亲、推动构建人类命运共同体的内在要求。[1]

一、来华留学教育发展成就

（一）顶层设计更加完善

党的十八大以来，习近平总书记做出一系列批示指示、给来华留学生回信，为来华留学教育事业发展指明了方向，提供了根本遵循。2020年5月，习近平主席给北京科技大学全体巴基斯坦留学生回信；2021年6月，习近平总书记给北京大学留学生回信。以上两封重要回信在关键时刻为来华留学教育发展注入强大信心。

2015年，教育部制定《2015—2017年留学工作行动计划》强调新时期我国来华留学教育工作方针是“扩大规模、优化结构、规范管理、保证质量”，并制定“打造来华留学国际品牌”的工作目标。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放的若干意见》，将“加快留学事业发展，提高留学教育质量”作为新时期教育对外开放的重点工作之一。2018年9月，全国教育大会召开，开启教育现代化、建设教育强国的新征程，对我国教育对外开放提出新要求，也为来华留学教育事业的发展指明了方向。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《推进共建“一带一路”教育行动》等为来华留学教育提出了明确的战略定位。2019年2月，《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》印发，明确提出，“建立并完善来华留学教育质量保障机制，全面提升来华留学质量”。2019年召开的全国教育外事工作会议和2020年印发的《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》为来华留学教育提出更加明确的目标要求和更加具体的发展路径。

（二）政策法规更加完善

来华留学教育政策法规建设与新时代来华留学教育事业发展相适应，一批法律法规和政策文件出台，涵盖招生和入学标准、社会管理、质量保障、培养标准、奖学金管理和留华就业等来华留学教育工作的各个方面和完整链条，为提高来华留学教育质量提供了坚实的制度保障。2013年，新修订的《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》先后生效，从改进服务和加强管理两方面入手，在签证签发、入境、停留居留、防范和打击“三非”等方面完善和创新了有关服务管理措施，为来华留学生社会管理提供了法律依据。2017年，教育部、外交部、公安部联合制定《学校招收和培养国际学生管理办法》（42号令），对新形势下来华留学生招生管理、教学管理、校内管理、社会管理和监督管理等方面制定具体措施，为高校做好来华留学工作提供全面且具体的依据。同年，人力资源和社会保障部、外交部、教育部印发《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》，为优秀来华毕业生留学就业提供政策依据。2018年教育部印发的《来华留学生高等教育质量规范（试行）》，是1949年以来首个针对来华留学生高等教育制定和实施的全国统一的基本规范，来华留学生教育转型发展过程中的一项关键性、基础性工作，为来华留学生教育质量保障体系的建设奠定了基础。2020年初，教育部制定《中国政府奖学金工作管理办法》，为加强中国政府奖学金管理，提高中国政府奖学金生培养质量，提高中国政府奖学金绩效提供了法律基础。2021年底，教育部办公厅等印发《高等学校国际学生勤工助学管理办法》，规范额高校国际学生勤工助学管理，进一步完善了来华留学生社会管理政策体系。

（三）层次结构更加优化

层次结构更加优化是来华留学教育质量发展成效最直观的指标。根据教育部公开发布的来华留学统计数据，2012年共计有来自200个国家和地区的328，330名各类外国留学人员在690所高等院校、科研院所和其他教学机构中学习。接受学历教育的外国留学生总计133，509人，占来华生总人数的40.66%，其中硕博士研究生共计36，060人。2018年共有来自196个国家和地区的492，185名各类外国留学人员在全国31个省（市、区）的1004所高等院校学习，接受学历教育的外国留学生总计258，122人，占来华生总数的52.44％，其中硕博士研究生共计85，062人。2021学年在册国际学生来自195个国家和地区，学历教育学生占比达76％，比2012年提高35%。我国持续保持世界第三大留学目的国的地位，有效提升中国教育的国际影响力。以上数据表明，接收来华留学生的高等院校和科研机构数量稳定增长，来华留学生规模快速扩大，生源国别更加丰富，学历层次不断优化，学历生占比持续提升，结构调整效果显著，充分彰显了来华留学教育质量发展的成果。

（四）质量保障更加有力

质量保障体系建设贯穿于来华留学教育管办评的各个环节，有力促进了来华留学教育质量的提高。[2]为促进来华留学提质增效，教育部在全国范围内开展了来华留学教育督导检查，加强治理整顿。以2018年为例，有18所院校因在来华留学生招收、录取、签证等留学生管理工作过程中的各类违法违规行为被严肃处理，16所涉事院校被暂停招收外国留学生的资格。[3]在教育部指导下，中国教育国际交流协会于2016年开始进行来华留学生高等教育质量认证。来华留学生高等教育质量认证，按照“管办评分离”这一教育治理现代化的基本要求，遵循“政府制定国家（行业）质量标准（规范）、高校按照标准实施办学、第三方社会组织依据标准独立开展评价”这一世界通行的做法，以《学校招收和培养国际学生管理办法》《来华留学生高等教育质量规范（试行）》等为基本依据，为来华留学提供多层次全方位的质量保障，推动高校来华留学工作提质增效。自2012年起，教育部连续举办全国来华留学管理干部培训班、英语授课师资培训班，有效提高来华管理干部和师资队伍的工作水平。国家留学基金管理委员会、中国高等教育学会外国留学生教育管理分会等机构通过业务培训、组织科研等方式，推动了来华留学工作水平和研究水平提升。教育部建立全国来华留学管理信息系统，实现了对来华留学生全流程管理，有效提升了管理效率和管理水平。

二、来华留学教育高质量发展面临的挑战

（一）复杂的外部形势带来多维度影响

当前，百年变局和新冠疫情叠加交织，国际安全形势发生深刻复杂变化，世界进入新的动荡变革期，全球治理的不稳定不确定性也愈加凸显。世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，人类社会前途光明，但是也面临着前所未有的挑战。在此背景下，西方国家以冷战和“零和博弈”思维应对中国和平发展，全面打压中国的发展利益，其根深蒂固的价值观之争、意识形态斗争不断泛化，并向本来政治属性较弱、民间外交属性较强的教育领域蔓延，对正常的国际教育合作和学术交流横加干涉，意图制造“寒蝉效应”，给正常的国际教育交流蒙上了一层阴影，不可避免地影响到外国青年学生来华留学。[4]与此同时，高科技竞争也深刻影响和改变着世界各国特别是各个大国之间的国家利益。作为高科技竞争的核心，人才竞争成为高端优质教育资源竞争的聚焦点，围绕人才的国际争夺战日趋激烈。发达国家对人才的“虹吸效应”和新兴国家对优质教育资源的争夺，成为来华留学教育面临的现实挑战。[5]

（二）新冠疫情对来华留学教育带来多方面影响

2020年，国际大学协会对109个国家或地区的429所高校的调查显示，89%的高校经受着国际学生流动的挑战。[6]作为亚洲最大的留学目的国，我国高校的国际学生同样受到疫情冲击，招生、培养和管理等多方面工作均面临着众多挑战，在境内就读的国际学生人数大幅度下降，几乎所有开展来华留学教育的高校采用线上教学方式，严重影响了教学效果和留学体验度。各教育发达国家针对新冠疫情的影响对国际学生教育理念提出新的思考。例如，美国教育界提出“重塑教育”（Reshape Education）的理念，从法律基础、课程设计、培养模式、测评方式等多个方面对国际教育进行了全面探索改革。与此同时，前所未有的学习生活环境和个人社交方式较大程度上影响着来华留学生的身心健康。长期来看，来华留学教育发展的良好态势没有变化，国际学生对来华留学仍然具有较强信心。但是，如何开展具有新的特征的来华留学工作深层次影响尚亟需探索。除此之外，来华留学管理人员的身心健康也受到一定程度的影响，需要予以关注。

（三）来华留学教育发展的综合效益有待提升

留学教育具有政治、文化、教育、社会和经济等综合效益。长期以来，我国学界无论是在政策实践还是理论研究层面，都更多关注留学生生源的规模增长而非质量提升，更重视来华留学生的就读体验而非学业成就，更看重留学教育的政治外交意义而非社会综合效益。[7]近年来，除事业属性外，来华留学教育的产业属性越来越多地被认可和强调，其经济、社会等综合效益不高的问题也逐步显现。多名学者的研究显示，来华留学教育经济贡献与中国学生出国留学存在巨大的贸易逆差，与教育发达国家相比存在着较大差距。近几年，来华留学越来越受到社会的关注，甚至出现了传播面广、关注度高、影响力大的负面舆情，社会形象受到严重影响。因此，无论是从成本收益原则还是教育的受益原则来看，来华留学教育都需要深入思考如何实现政治利益、文化利益、社会利益和经济利益得多重收益。

（四）来华留学教育竞争力不足约束提质增效

伴随着中国教育对外开放的深入推进以及“一带一路”倡议的提出，来华留学教育发展态势持续向好，但是来华留学教育竞争力与世界教育发达国家国际学生教育相比还存在一定差距。来华留学生规模不断扩大，但是与留学教育强国相比还有一定差距，来华留学生规模占高校在校生比率仍然偏低，规模发展还存在一定空间。2018年，来华留学生占我国高校学生总人数的比率为1.3%。而从同期主要教育发达国家数据来看，澳大利亚高达26.5%，新西兰高达19.68%，英国高达18.2%，德国为9.97%。[8]显然，我国来华留学生规模与发达国家相比还存在一定差距。来华留学生国别结构、类别结构和层次结构不协调；来华留学生来源国别集中，发达国家学生占比较低。非学历生占比仍然较大，学历生占比低，尤其是高质量高层次学历生规模和比例较小。来华留学生入学门槛和生源质量有待提高，学校规范管理理念、手段和方式还需要进一步完善。来华留学生专业和课程体系建设滞后，培养方案不完善，培养目标和定位存在偏差，制约来华留学生培养质量。

三、来华留学教育高质量发展的路径

（一）坚持战略思维，持续提升服务国家大局的能力

《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》提出坚持教育对外开放不动摇，主动加强同世界各国的互鉴、互容、互通，形成更全方位、更宽领域、更多层次、更加主动的教育对外开放局面，不断完善顶层设计，着重激发开放动力，持续引导提质增效。习近平总书记在党的二十大报告中表示，构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在，并呼吁促进世界各国人民相知相亲，以文明交流超越文明隔阂，文明互鉴超越文明冲突。