国际组织参与全球高等教育治理何以可能

摘   要：在全球化浪潮影响之下，高等教育成为全球治理的重要领域，国际组织影响下的全球高等教育治理也成了高等教育国际化发展的最新方向。联合国教科文组织在全球高等教育治理中的地位举足轻重。通过对相关文献的梳理，探寻联合国教科文组织参与全球高等教育治理的内在逻辑与依据，发现其参与全球高等教育治理有五方面依据：历史依据——从全球治理，到全球教育治理，再到全球高等教育治理;理论依据——全球高等教育治理脱胎于国际关系学中的多边主义;现实依据——全球高等教育治理的产生离不开高等教育国际化的发展;权威依据——全球高等教育治理有着合法、理性的权威。虽然联合国教科文组织参与全球高等教育治理的意义重大，但是其参与高等教育治理有着一定限度。

关键词：联合国教科文组织 全球高等教育治理 高等教育国际化

就全球教育治理领域而言，联合国教科文组织（UNESCO）已经成为对全球教育发展影响最大的国际组织之一。受世界范围内全球化趋势的影响，以往由主权国家主导的全球治理正受到前所未有的冲击，而基于协商共赢原则成立的国际组织及其内在的国际规制正逐渐发挥着其特有的全球治理功能。尽管美国前任总统特朗普选择退出UNESCO，为逆全球化的浪潮提供了空间，但全球治理的困境并不能说明全球化走到尽头，恰恰反映出全球治理需要完善和加强，需要在已有政府间合作框架的基础上，引入国际组织和跨国公司等机构，以提升治理的弹性和效率[1]。虽然全球高等教育治理受到逆全球化浪潮的影响，但高等教育在国际的合作脚步并未停息，反映了国际组织及其内在的国际规制在全球高等教育领域发挥全球治理功能的最新动态。从成立之初到现在，尽管UNESCO参与全球高等教育治理的角色在不断发生变迁，但相比其他国际组织，UNESCO在全球高等教育领域中的领导地位依然稳固如初。为何UNESCO能在高等教育加强国际化合作的背景之下稳步推动全球高等教育治理变革与发展？除了其历史依据、理论依据和现实依据以外，最根本的依据是UNESCO参与全球高等教育治理具有合法、理性的权威性。其权威性为其推动全球制定与实施具有约束力的国际高等教育公约或高等教育宣言铺平了道路。UNESCO作为全球高等教育治理的主体之一，在高等教育国际化领域正发挥着越来越重要的作用，并日益彰显出超越主权国家层面的全球影响力。新时期我国继续支持UNESCO参与全球高等教育治理，借UNESCO的平台推动我国教育对外开放进程中的质量保障和学历互认等高等教育国际化议题。支持UNESCO参与全球高等教育治理已成为完善我国教育对外开放战略布局的重要组成部分。鉴于此，本文通过对UNESCO参与全球高等教育治理的逻辑依据进行研究，希望探清UNESCO何以能够参与全球高等教育治理，以期对深化我国与UNESCO在高等教育领域的国际合作、扩大新时代教育对外开放和提高教育对外开放水平提供一定借鉴与参考。

一、历史依据：

从全球教育治理到全球高等教育治理

1992年，全球治理委员会（Commission on Global Governance）组织出版的《全球治理》（Global Governance）使得“全球治理”的理念被越来越多的人熟知。随着冷战的结束，全球化和信息技术的飞速发展让民族国家之间的联系开始超越国界，交流范围也从经济扩展到社会、文化和教育等领域。去边界化的多元互动使得民族国家不再作为全球秩序的唯一构建者，各国开始通过国际组织和国际制度来进行合作与交流，国际组织参与的全球治理正逐渐成为时代主流。具体来说，全球化和信息技术使得民族国家之间的联系日益密切，为彼此间交流与合作奠定了基础。面对全球性的共同问题，民族国家再也不能独自发挥作用，只能通过国际组织支撑起的全球治理空间来实现。全球治理作为国内治理的延伸，是国际组织与民族国家等为实现共同利益而开展的民主协商与合作。全球治理要求世界各国在处理国际重大问题时密切沟通与联系，推动国际秩序的良性和谐发展。

冷战结束后，南北国家的贫富差距非但没有缩小反而有扩大的趋势，这成为国际社会对特定国家进行人道主义干预与影响的重要背景。教育作为人道主义的一种普遍形式，也成为教育国际化背景下国际社会推动全球治理的重要方面。罗吉·戴尔（Roger Dale）等人在其专著《国家与全球治理转型》（Transformations of the State and Global Governance）中指出，教育政策和教育体系改革正超越国界进行跨区域协调，教育活动已不只是某个国家的责任与义务，作为传统国家主权的教育活动与国际力量的联系日益紧密。[2]受全球化影响，各国对待教育的态度和对教育利益的追求已经从国内转移到全球。

在全球化背景下，原属于国家主权的教育事务愈发表现出全球化的趋势，在多方主体对教育发展作出巨大努力的情况下，“一般意义的全球化”开始衍生出“教育全球化”。随着教育相关人员跨境流动的迅猛发展，教育全球化已经成为全球化不可或缺的构成部分。以往以主权国家为核心的教育政策制定模式已不能适应教育全球化的迅速发展。在教育全球化的浪潮中，世界不同国家和地区教育政策改革受到各种新潮的教育理念和教育经验、教育发达国家的优秀教育模式的影响，逐渐具有全球化的趋向。在互相影响之中，教育全球化亦成为不同国家和地区教育政策改革共同作用的产物。在教育全球化背景下，国际组织通过总结归纳各种优秀的教育改革理念、经验，提出具有普遍性、中立性、有一定约束力的国际公约和教育发展建议，并使其成为不同国家和地区教育政策改革的参考体系。作为多边主义的产物，国际组织对教育的高度重视打破了原有的教育及其体系结构，使其不得不重新调整以适应教育全球化所带来的各种挑战。在应对教育全球化挑战过程中，教育全球化所造就的整体环境与参考体系推动教育逐渐成为全球治理的重要对象。

教育被纳入全球治理范畴后，“全球教育治理”作为新兴学术话语进入到学界视野。全球高等教育治理作为全球教育治理下的一个分支也吸引了多类主体，如政府间国际组织、非政府间国际组织等。其中，政府间国际组织里最有影响力的当属UNESCO，其不但是联合国系统中参与全球高等教育治理的专门机构，还是全球高等教育活动的组织者与协调者，为推动全球高等教育协同发展作出了不可磨灭的贡献。UNESCO的全球影响力还表现在其与成员国和其他国际多边组织的关系：成员覆盖到205个国家和地区（含10个准成员国）;与政府间国际组织、非政府间国际组织等保持密切联系;在世界主要大洲和国家均设有办事处或委员会。UNESCO以其在全球构建起的庞大合作网络作为平台，积极参与到全球高等教育治理进程中去，成为全球高等教育治理体系的“重要枢纽”和“璀璨明珠”。

二、理论依据：

全球高等教育治理的学理逻辑

高等教育之所以能成为全球治理对象，即全球高等教育治理之所以能作为高等教育领域全新术语出现，其理论雏形来自由多边主义脱胎而出的教育多边主义。作为国际关系中民主原则的运用，多边主义是国际关系合理制度化与民主广泛传播共同作用的产物，对二战后世界政治、经济、教育、文化等领域产生了重要影响。随着多边主义的深入发展，教育多边主义也由此衍生。北美比较与国际教育学会（The Comparative and International Education Society，CIES）前主席卡伦·芒迪（Karen Mundy）是教育多边主义研究的领军人物，她在《教育多边主义与世界秩序》（Educational Multilateralism and World Order）一文中指出，教育多边主义是“在基本的行为准则前提下，协调三个及以上国家和地区教育关系的重要形式”。[3]从教育多边主义的理论可以看出，二战后随着国际关系的发展，教育成为国家和地区之间进行协调的对象。克斯廷·马滕斯（Kerstin Martens）在2013年出版的《教育治理的新领域：国际组织和市场对教育决策的影响》（New Arenas of Education Governance： The Impact of International Organizations and Markets on Educational Policy Making）一书对教育多边主义进行了全面的梳理，并强调了其兴起开始让教育纳入全球治理范畴，教育逐渐成为全球治理的对象。作者除了探讨国际组织与市场对教育政策的角色变化以外，还指出国际组织与市场角色变化过程中所表现出的多元主体参与等全球治理特征[4]，这表明教育成为全球治理对象的特征正日益凸显。

从国际关系学视角出发，全球治理因国际组织与多边主义环境而迅速发展，最初的全球治理工作把重心放在了经济和环境等领域，而对教育领域关注甚少因而被认为是“有限的全球治理”。但随着国际社会对教育的重视度不断提高，“有限的全球治理”为教育未来成为全球治理的对象埋下伏笔。从政治学视角出发，多伦多大学政治学系约翰·科顿（John Kirton）所撰写的《八国集团与全球教育治理》（The G8 and Global Education Governance）报告标志着政治学界首次提出“全球教育治理”的说法。报告指出，早在1977年，当时的七国集团就将教育作为全球治理的对象。[5]由此，基于以上国际关系学和政治学的视角，可以发现教育成为全球治理的对象并不是一种偶然，在其背后有着不同学科理论作为逻辑支撑。同理，高等教育作为全球教育治理的重要组成部分，使得全球高等教育治理也有着以上不同学科的理论作为学理逻辑支撑。

三、现实依据：

高等教育国际化中的全球高等教育治理

全球教育治理在国际组织对教育的重视度逐渐提升的背景之下也日渐成熟。但发展的过程之中作为全球教育治理的重要方面——高等教育也遇到了很多的挑战。为应对这些挑战，一方面，国家加大了对高等教育的重视，深入剖析高等教育发展现状并提出应对策略;另一方面，UNESCO等国际组织积极参与高等教育国际化背景下的全球高等教育治理。

作为国家和社会快速发展的重要“引擎”，高等教育的地位和作用不容忽视。高等教育国际化背景下，经济全球化对高等教育的冲击和影响相对较大，全球各国的高等教育几乎都面临危机[6]。高等教育危机之下各国对待高等教育的态度不一：有的国家信奉新自由主义，将高等教育完全交给市场，这在促进高等教育市场化的同时也忽视了高等教育作为“准公共产品”的社会属性，不利于高等教育发展的公平与正义;有的国家因其经济能力有限，国际地位也相对不高，加之政府无暇顾及，国内的高等教育长期处于边缘地位，既无法满足民众对优质高等教育的追求又扩大了与其他国家高等教育发展的差距。高等教育国际化背景下，各国所面临的跨境高等教育质量保障、高等教育人才跨境流动等高等教育问题已经超越国界，单凭民族国家自身已难以应对。鉴于此，高等教育国际化背景下的高等教育问题需要以更广的视角、更高的格局来进行治理。各国高等教育政策的制定语境逐渐从该国扩展到全球，高等教育发展逐渐融合到全球治理的多维框架。[7]一定程度上，高等教育的发展最终会在国际化的背景下走向进行全球高等教育治理的局面。

高等教育国际化背景下，高等教育已经进入了不同利益集团通过国际组织共同发挥作用的时代，即全球治理的时代。[8]UNESCO凭借其成立后对世界高等教育所作出的巨大贡献及其在高等教育领域中的重要枢纽地位，成为高等教育国际化背景下参与全球高等教育治理的最重要国际组织之一。UNESCO依靠其专业性、权威性等组织特质和独特的组织运转方式，通过国际高等教育机制、高等教育宣言或承诺等手段推动了全球高等教育的发展，在全球高等教育治理进程中扮演着重要角色。2008年，UNESCO发布报告《战胜不平等：为什么治理重要》（Overcoming Inequality： Why Governance Matters）肯定了治理在教育中的作用。[9]2015年UNESCO发布的《反思教育：向全球共同利益转变？》（Rethinking Education： Towards a Global Common Good？），也认为教育（包括高等教育）是全球共同的利益，需要对其进行全球治理。[10]UNESCO越来越重视用治理来促进高等教育国际化的发展。总的来说，对于高等教育国际化在全球化背景下的困境与挑战，UNESCO通过制定国际规则和标准等举措对高等教育国际化施加影响，对推动全球高等教育治理发挥重要作用。

四、权威依据：

全球高等教育治理的合法、理性权威

迈克尔·巴尼特（Michael Barmet）与玛莎·芬尼莫尔（Martha Finnemore）在其专著《为世界定规则：全球政治中的国际组织》（Rules for the World： International Organizations in Global Politics）中对国际组织的“权威”作出了解释：权威是运用制度或者资源赢得尊重的能力，它包括做很多高难度事情的能力，也包括告诉大家正确事情的含义应是什么。[11]他们认为国际组织之所以具有权威是因为其承担的使命是国际上各国和地区共同追求的目标，并且它们承担的使命是非暴力与理性的，一定程度上让国际组织具有了合法、理性的权威。