我国3岁以下婴幼儿照护服务政策的省际差异与协同策略

[摘 要] 中央与地方婴幼儿照护服务政策的有效协同有助于促进全国婴幼儿照护服务发展，满足日益增长的婴幼儿照护需求。本研究对中央与地方发布的555份婴幼儿照护服务政策文本进行分析，结果发现，中央婴幼儿照护服务政策经历了从量变到质变的发展历程，服务内容从安全保障、教育照护转变为全面拓展，服务主体从重视机构和政府转变为多元主体。在协同中央政策时，地方表现为反应较快且协同较好、反应一般甚至慢但协同较好、反应较快但协同一般、反应一般甚至慢且协同也一般或不太好四种类型。政策创新实践、政策选择偏好、中央政策压力、政策敏感程度、政策制定水平是导致地方政策协同差异的主要因素。为缩小地方政策协同差异，中央应通过完善地方政策考核机制积极促进地方政策协同，地方应通过提高政策敏感度与政策制定水平，加强地方创新探索，增设地方专项政策，形塑政策专注力主动协同中央政策，进而全面提高我国婴幼儿照护服务政策水平。

[关键词] 婴幼儿照护服务;政策协同;PMC指数模型

一、问题提出

婴幼儿照护服务政策是中央与地方政府对婴幼儿照护服务进行的有关规定或方向建议，涉及健康喂养、日间照料、安全保护和早期教育等内容。①我国婴幼儿照护服务的发展深受这一政策影响。当政策经历充分发展、长期停滞、市场改革、重新重视的倒“J”曲线型变化时，我国婴幼儿照护服务相应呈现了极大满足、部分满足到难以满足婴幼儿照护服务需求的过程。[1]中华人民共和成立之初，依托《中华人民共和国劳动保险条例》《幼儿园暂行规程（草案）》《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》等政策，0～3岁婴幼儿的公共照护责任被强化，以托儿所为主体的公共托育体系形成，减轻了母亲照料幼儿的责任与负担。[2]20世纪60年代起，政策执行困难，托育服务发展缓慢。20世纪70和80年代，《全国托幼工作会议纪要》《关于两个会议情况及一九八一年妇联工作要点的报告》再次回应了广大群众的婴幼儿照护服务需求，但政策不再强调服务的公共性，随之，公办托儿所萎缩，公共托育服务体系逐渐瓦解，家庭托儿所取而代之。[3]20世纪90年代，受经济改革影响，政策由“托”转“教”，普惠性托育机构消失，市场化早教机构兴起，“入托难”普遍化，祖辈照料成为女性高就业下最常见的婴幼儿照护方式。[4][5][6]2010年以后，《国家中长期教育改革和发展规范纲要（2010—2020年）》和《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》重新倡导0～3岁婴幼儿照护服务的公共性，建议以社区为依托开展保教服务。此后，中央与地方陆续发布政策探讨0～3岁婴幼儿照护服务。当前我国进入全面三孩政策时期，未来可能会推行更宽松的生育政策，0～3岁婴幼儿照护的高需求和公共性照护服务的低供给之间的矛盾将会越发突出。[7][8]积极的婴幼儿照护服务政策，不仅有利于婴幼儿健康成长、女性就业参与和家庭发展能力提升，更有利于国家人口战略实施，进而促进经济发展和社会稳定。[9][10]

西方婴幼儿照护服务政策历经从无到有、质量逐步提升到精细化发展的过程，形成了以北欧为代表的国家支持型、以英美为代表的市场主导型、以法德为代表的有选择支持家庭型、以南欧为代表的家庭负责型四类服务政策类型。[11]20世纪60和70年代，大量女性外出就业，引发了家庭照护资源紧缺、生育率持续低迷甚至人口负增长、单亲家庭增多且致贫风险加剧等系列问题，针对这些问题，各国制定了婴幼儿日托设施及服务有关政策。[12]20世纪80和90年代，这些国家从政策层面拓展了托儿所或保育机构专业照护、持证保育员集中托管、家庭保姆单独照护、社区应急看护等多元服务形式，区分了全日、半日、假期、临时等弹性项目，配套了父母假和育儿津贴等支持工具。[13]21世纪以后，投资发展理念向家庭政策渗透，日本、澳大利亚、欧美等国家和地区从公共服务角度对婴幼儿进行保教结合的个性化照护。[14]西方婴幼儿照护服务政策积极地回应了婴幼儿照护服务需求，呈现了方向明确、工具多元和发展持续的特点。伴随着婴幼儿照护服务需求的增加，我国婴幼儿照护服务可借鉴西方经验，中央与地方政府可在吸取历史经验的基础上关注并重视服务需求，尽快做好政策供给工作。[15]

从现有政策供给来看，在2016年全面二孩政策实施到2021年全面三孩政策颁布前后，中央累计发布71份婴幼儿照护服务政策，②涵盖方向引领、机构监管、信用维护、资金支持、设施配套、人才供给、服务优化和安全保障8个主题，③为我国婴幼儿照护服务提供了符合国际趋势且兼具前瞻性和全局性的政策蓝图，在未来一段时间内能满足我国婴幼儿照护服务发展对政策的要求。从政策效果来看，婴幼儿照护服务供需不平衡的矛盾，在一些地方有所缓解，[16]但在另一些地方仍很突出。[17]这种差异与地方的政策执行能力有关，但也可能是不同地方与中央的政策协同表现不同所致，即地方与中央政策协调一致达成同一目标的过程或状态存在差异。[18][19]全方位呈现婴幼儿照护服务政策效果，不仅需要中央政策指引方向，更重要的是地方政策全力配合与落实，这就要求地方有效地协同中央政策。为此，本研究将重点考察地方与中央的政策协同差异，并进一步分析这种省际差异（仅省级层面）的表现及成因，探讨地方在协同中央政策时面临的问题与挑战，最终从协同角度为地方政策优化提供对策建议，进而为推动全国婴幼儿照护服务发展找到新的促进路径。

二、研究方法

（一）数据来源

本研究查阅中央与地方官方网站发布的政策法规、规范性文件和档案资料，再从热点新闻、重要通知和热门事件等多元渠道追溯补充，排除转发、重复和无效的内容，确定555份政策，发布时间为2016年1月1日至2021年10月15日。为避免研究过于复杂且保证地方之间的可比性，地方政策仅包含由省、直辖市、自治区人民政府发布的省级政策，不包含省、直辖市、自治区的市县及以下人民政府发布的政策。港、澳、台因情况特殊，暂不考虑。

发文量上，中央政策最多，居I梯队;黑、沪、内蒙古、豫、吉、浙、闽为II梯队，发文数仅次于中央，超过20份;京、青、甘、津等20省（市/自治区）归III梯队，发文数在10～20份之间;辽、黔、新、藏列IV梯队，发文数不足10份。（见图1）结合表1还可发现，全国每年发文数比较接近，从2016年到2021年政策份数依次为96、84、109、108、81、77，依次约占政策总量的17%、15%、20%、19%、15%、14%。发文时间上，中央有明显的时序特征，每年政策份数依次是5、10、7、18、15、16，依次约占所有中央政策的7%、14%、10%、25%、21%、23%。2019年以来，中央政策发文数明显提升，国家越来越重视婴幼儿照护服务。地方6年来发文份数依次为91、74、102、90、66、61，依次约占地方政策总量的18%、15%、21%、19%、14%、13%，基本与全国一致。然而，各地每年政策占当地所有政策的比例差异较大，除浙、赣、豫、桂、川与中央一致且于2019年发文最多之外，京、沪、辽等8个地方与全国一致且于2018年发文最多，苏、渝、鄂等7个地方同时在某2年或3年的政策发文数最多，这说明在时间与数量上各地政策未与中央完全同步。

内容上（见图2），将所有政策导入文本挖掘数据库，用ROSTCM 6.0词频分析工具对文本进行合并和分词，将输出的分词结果进行词频统计并提取高频词，过滤无用的通用词和虚词，建立社会网络知识图谱。结果发现，“服务”在图谱最中心，关联了医疗健康、机构服务、公共服务领域;“建设”体现基调，关联了加强管理、建立体系、健全机制、提高水平、强化服务、完善制度、建设能力方法;“发展”说明方向，关联了改革创新理念、资源拓展策略、社会与企业主体。政策还关注食品药品安全，表明了加大广度倾向。

（二）研究工具

利贝卡普（GARY D L）开创了政策文献量化方法，为政策科学研究开辟了新方向。[20]黄卒系统介绍了此方法，为它在国内的发展提供了便利。[21][22]近年来，已有的政策文献量化研究为政策现状与特征研究提供了多元变量，[23]为政策区域比较提供了经典的差异—协同分析框架。[24]工具方面，PMC指数模型（Policy Model Consistency Index）基于所有移动假说（‘Ominia Mobilis’Assumption）提出，④直观反映政策单项和综合情况，多维呈现政策优劣。[25]在变量设置时，它纳入有关变量来全面呈现政策属性;在计算指数时，它赋予各变量同等权重，从一致性角度彰显政策协调性。本研究利用PMC指数，全面呈现政策属性，反映政策质量;用PMC指数建立政策协同度，衡量地方与中央的政策协同程度，其中，两两政策比较值反映政策协调一致状态，纳入时间变量反映政策协调共变过程;用PMC曲面洞察地方政策协同策略。

（三）分析过程

第一步，计算PMC指数。以中央政策为标杆，参考知识图谱和相关研究经验，建立政策评价体系，包括10个一级变量和47个二级变量。（见表2）确定变量后，通过二进制系统（0和1）对二级变量进行量化操作。政策符合相应变量时，值为1;若不符合，值为0。公开发布X10没有二级变量，政策公开则值为1，反之为0。

PMC指数呈现单项政策质量，计算过程详见相关文献。[31]纳入所有（或单年所有）政策的PMC指数，按公式（1）计算指数，呈现中央或地方的总体（或年度）政策质量。

PMCt=pPMCtp （1）

式中t表示中央z或地方r，p表示某一政策，nt表示中央或地方发布的政策发文数量。根据数值，政策质量分为完美[9，10]、极好[8，9]、较好[7，8]、一般[5，7]、较差[0，5]。

第二步，确定政策协同度。令某部门t第p项政策的第i个一级变量的第j个二级变量值为Xtpi：j，t∈{z，r}。按公式（2）计算广度Mr，考察中央与地方政策协调一致达成目标的范围。按公式（3）计算政策协同的力度Wr，考察中央与地方政策协调一致达成目标的程度。综合广度与力度，按公式（4）得到政策协同度Sr，反映地方与中央政策的协调一致状态。依据Sr数值的高低，区分协同状态好、一般或不好的地方。计算各年度各地方的Sr，区分协同反应较快、一般和慢的地方。由于地方政策协同以中央政策为参照，故Mr、Wr和Sr的取值在0～1之间。

Sr=Mr×Wr （4）

第三步，绘制PMC曲面。基于上述结果，计算地方PMC平均指数及对应的一级变量均值和二级变量均值，按公式（5）绘制政策三角方阵曲面，提炼政策协同策略。

PMC曲面=X1   X4   X7X2   X5   X8X3   X6   X9 （5）

三、研究结果与分析

（一）协同现状分析

1. 作为状态的地方政策协同。

政策协同首先表现为状态，反映政策协同的静态特征。由表3可知，总体来看，地方政策协同的广度、力度和总协同度依次约为0.976、0.210、0.205。一方面，地方在协同中央政策时重视广度，优先对中央重要决策作出反应，接近1的协同广度验证了地方对中央政策内容的高敏感度。另一方面，政策协同度是协同力度和协同广度的综合结果，当协同广度处在较高水平时，协同力度成为决定协同水平的关键，相对偏低的协同力度暗示了地方对中央政策的回应量不够，即并非对中央发布的政策给予等量回应。同时，地方政策的PMC指数均值约为7.577，地方协同中央政策时重视政策质量，政策总体保持较高水平。

地方政策协同差异重点在协同力度和总协同度，协同广度、协同力度、总协同度的最大差值依次约为0.021、0.313、0.301。从协同广度来看，总体处在高位，仅沪、皖、鄂、琼、藏未及时跟进婴幼儿照护服务信用体系建设方面的政策，协同广度略低于其他地方。从协同力度和总协同度来看，2个地方的总协同度值超过0.3，14个地方的总协同度取值在0.2和0.3之间，14个地方的总协同度取值在0.1和0.2范围内，地方政策协同存在差异。从政策质量来看，地方政策质量差异相对较小，约87%的地方政策PMC指数值均在7和8之间。