印度高等职业教育政策变迁及启示

［摘要］印度自独立以来，其高等职业教育实现了跨越式发展，这背后得益于政策的不断推进和变革。印度高等职业教育政策发展经历了政策探索、政策初创和政策改革三个阶段。通过分析印度高等职业教育政策变迁的规律可以发现，一是高等职业教育政策要具有前瞻性和创新性特征，二是高等职业教育政策执行效果取决于制定的合理性，三是建立高等职业教育政策体系是高等职业教育高质量发展的必备环节。

［关键词］印度；高等职业教育；政策变迁；教育改革

［作者简介］吴秋晨（1989- ），男，江苏徐州人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所、国家教材建设重点研究基地（职业教育教材建设和管理政策）在读博士；徐国庆（1971- ），男，江西高安人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所、国家教材建设重点研究基地（职业教育教材建设和管理政策），教授，博士生导师。（上海  200062）

［基金项目］本文系国家社会科学基金“十四五”规划2022年度教育学重大课题“技能型社会测度模型、驱动因素及路径优化研究”的阶段性研究成果。（项目编号：VJA220006，项目主持人：徐国庆）

［中图分类号］G719.3/.7    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2024）01-0065-07

一、政策勾画：印度高等职业教育政策变迁的轨迹

为了勾画印度高等职业教育政策的变迁过程图景，本研究对1947—2021年印度高等职业教育相关的67份政策文本进行分析。根据当前已有文献，并结合印度高等职业教育改革的历史背景，将政策变迁划分为政策探索、政策初创、政策改革三个历史阶段。

（一）政策探索时期（1947—1989年）：开启规模扩张的阶段

印度在独立后的初期阶段，高等教育毛入学率仅为0.9%［1］。印度政府认识到高等教育对于实现社会经济发展目标的重要性，将高等教育改革和发展问题置于教育体系的首位。尤其是高等职业教育，将在国家高等教育整体发展中起关键作用。为此，1948年，印度政府成立了大学教育委员会，对高等职业教育进行调查研究，并对今后的发展提出建议［2］。大学教育委员会的报告对20世纪50年代至60年代中期印度高等职业教育的发展起到了指导作用。但是，这一报告并没有根除殖民时期的高等职业教育弊端，导致其人才培养并不能满足经济、社会和文化发展的需要。1968年，印度政府发布了《国家教育政策（1968）》，为高等职业教育政策确立了基本框架［3］。独立初期，尽管印度在高等职业教育发展中积累了宝贵的实践经验，但根据这些实践经验转化而成的政策建议并未被付诸实施。此时的印度高等职业教育发展处于起步阶段，相关的配套制度相当匮乏，现实中层出不穷的问题成为政策执行的重大挑战。1986年，印度政府又发布了《国家教育政策（1986）》，为印度高等职业教育改革指明了目标与方向。该政策为印度高等职业教育的进一步发展奠定了坚实的基础，其开始服务于国家整体需要，并实现了一定规模的发展。

总体来看，这一时期印度高等职业教育政策以满足国家需求、实现规模发展为主要特征。但因为缺乏全面的战略部署和系统的理论指导，很多政策实施效果较弱且呈现滞后性。这反映出该阶段印度高等职业教育发展的探索特征，主要响应外部对高等职业教育的需求，但对于高等职业教育内部发展的问题关注还较少。在政策目标方面，为了满足人们对高等职业教育的需求，印度进一步扩大高等职业教育机构和学生规模来适应社会的发展，并初步建立起高等职业教育体系。在此期间主要呈现了印度中央政府主导下高等职业教育规模快速扩张的过程，高等教育大众化成为探索时期的主要政策目标。

（二）政策初创时期（1990—2011年）：扩张的同时开始关注质量提升的阶段

在经历了政策探索时期后，印度高等职业教育迎来了政策初创时期。20世纪90年代，印度社会开始进入全新的历史发展时期。受西方新自由主义政策影响，印度于20世纪末掀起了一场以“私有化、市场化、全球化、自由化”为导向的经济改革运动［4］。随着市场化和全球化为导向的经济改革盛行，印度政府开始大力发展私立高等教育机构，以实现高等教育大众化目标［5］。私立高职院校在此期间规模急剧扩张，在满足印度人民对高等职业教育的需求方面做出了巨大贡献。然而，紧随私立高职院校规模扩张而来的是质量保障问题。在此背景下，《国家教育政策（1986）》面临着重新评估和调整，印度政府提出要建立质量保障机制［6］，于1992年开始重新修订《国家教育政策（1986）》［7］。

这一时期是印度高等教育走向大众化的关键时期。与政策探索时期相比，政策初创时期的印度高等职业教育从只关注数量过渡到量与质的共同发展。在这一时期，印度高等职业教育发展的重点是建立与市场经济相适应的高等职业教育政策体系，满足社会经济发展的根本需求，尤其是在实现高等职业教育规模扩张的同时提高效益。政策制定的核心在于对高技能人才培养、教学服务、师资力量等方面不断进行优化，并采取一系列“评估”手段保障实施，从而实现质量提升。在政策执行方面，印度政府采取了一系列措施推动私立高职院校的发展，减少了对中央集权监督的重视，主要焦点是高等职业教育治理模式、师资队伍建设和质量评价体系建设。在政策初创时期，印度高等职业教育在规模与结构方面取得了明显成效。

（三）政策改革时期（2012年至今）：以提质增效为核心兼顾公平的阶段

随着高等职业教育改革的继续推进，教育的质量和公平问题也随之愈加凸显，印度中央政府开始兼顾效率与公平，并强调规模增长与质量保障相结合。此后，印度政府继续推出相关政策对该问题进行改善，最有代表性的当属2020年发布的《国家教育政策（2020）》［8］。该政策进一步审查了印度高等职业教育的质量和公平问题，不仅致力于让学生公平拥有接受高等职业教育的机会，还向经济基础薄弱的地区进行援助和倾斜。这一时期的高等职业教育政策提出为所有人提供优质高等职业教育的总目标，而且更加重视高等职业教育中的平等与民主问题。在政策目标方面，以实现高等职业教育公平与卓越为核心，并且强调社会发展公平胜过卓越的倾向。在政策制定层面，从高技能人才培养、治理改革、科学研究、资金保障等方面进行具体规划。

二、政策阐释：印度高等教育政策的变迁机制

（一）印度高等教育政策变迁的多重动因分析

1.国家体制改革为政策制定提供政治背景。实现独立后，印度作为联邦制的典型国家，实行的是由中央政府和地方政府合作的自上而下的高等教育管理体制［9］。1950年开始，印度宪法提高了中央政府在教育中的权力，从而削弱了地方政府的自主权，这也使得联邦政府在高等职业教育领域的权力得以进一步延伸。因此，高等职业教育政策颁布与实施的权力主要集中在中央政府，制约了地方高等职业教育的发展。于是，印度中央政府开始通过调研并吸纳各方意见，为地方高等职业教育发展制定针对性的政策。至此，印度中央政府赋予各地方邦政府和高职院校更多的自治权力，使得中央政府和各地方邦政府在高等职业教育政策制定过程中拥有对等的权力。1998年开始，随着政治民主化的推进，以及中央政府治理权力的不断下放，各邦政府获得了实施平民行动的权力，从而深度参与到高等职业教育治理的进程中。由此可见，国家体制改革为印度高等职业教育政策变迁提供了政治背景。

2.经济转型发展为政策变革奠定市场基础。印度私立高职院校大多依赖中央政府的资金支持，正因为来自中央政府的资金援助，导致了私立高职院校办学自主权的削弱。印度自1991年开始以私有化为导向的经济改革。为了适应社会经济从计划经济模式向市场化模式转变的需要，增强国家使用和创造知识的能力，1993年印度政府专门制定了有关民间力量参与者治理高等职业教育的政策框架，并在1995年发布了《印度私立高等教育机构法案》，对私立高等职业教育进行了法律形态上的规定。经济自由化从外部环境上改变了印度高等职业教育治理模式［10］，政府与高职院校之间的单向驱动关系被多向互动关系所取代。近年来，随着经济全球化趋势的加强和知识经济时代的到来，印度正在进一步优化高等职业教育治理模式，以更好地适应经济社会发展需求。

3.社会文化观念为政策实施提供思想根源。社会文化观念在促进印度高等职业教育发展的过程中形成了一种潜移默化的推动力，也为高等职业教育政策演进提供了思想根源。与此同时，印度独有的种姓制度文化、性别歧视等因素也严重影响着高等职业教育的发展，导致表列种姓、表列部族等群体无论是受教育方面还是接受高等职业教育方面都存在严重的受歧视现象。基于此，印度历届政府均十分关注弱势地区和群体接受高等职业教育的权利。这显示出印度政府在追求高等职业教育公平过程中的努力，尤其是随着《国家教育政策（2020）》的出台，进一步强调要建立一个高质量、公平、卓越的高等职业教育体系。印度政府为实现高等职业教育公平提出了各项举措，在确保性别、地区、种族方面都做出了较大的贡献。因此，从文化层面而言，印度高等职业教育的可持续发展也受到了社会文化观念的有益影响。

（二）独立后印度高等职业教育政策的变迁方式

1.以理性抉择的路径依赖方式推动政策。尽管印度高等职业教育改革进程中不断有新的政策出台，但实践层面的落实并非易事［11］。事实上，一些看似不同的政策内容在背后遵循的制度逻辑方面并无明显变化。总的来看，印度高等职业教育政策主要通过理性抉择的路径依赖方式来推动，具体表现在三个方面：一是政府的理性抉择，在每次实施重点发展战略的同时，遵循现有制度路径。印度高等职业教育政策体系是一系列相关政策所组成的集合体，这些政策会产生不同程度的协作效果，共同帮助高等职业教育形成可持续的发展态势。印度政府为保证这些政策的顺利推进，会根据实施的成本来进行判断。因此，印度政府通常更愿意遵循现有的制度路径，在原有政策基础上进行补充、修订和改善。例如，不同版本《国家教育政策》的出台，大多遵循在已有的基础上进行改进和完善的规律，充分体现了印度政府理性抉择的特征。二是高职院校的理性抉择，在按部就班发展的同时，缺乏改革制度的动力。印度独立初期，受计划经济体制影响，中央政府掌握了高等职业教育的办学权力，主要通过指令性计划规定各高职院校的办学形式、教学管理的方向。这些高等职业院校逐渐学会如何更为有效地在现行政策制度下生存，并采取各种策略趋利避害。和政策目标保持一致，尽可能地减少自身发展中的风险因素，成为高等职业院校发展的首选方式。虽然《国家教育政策（1968）》的颁布使得公办高等职业院校的自主权进一步扩大，但真正愿意改革的院校却不是很多。这是因为改革势必会增加高等职业院校的办学成本，同时引发一些不确定性的因素，导致其在衡量自身利益后不愿轻易对制度进行变革。三是高职院校学生个体的理性抉择，只注重当下利益，缺乏改变现有制度的诉求。高等职业院校学生在参与高等职业教育治理的过程中，会不断评估预期学习收益。一旦预期目标无法实现，学生参与高等职业教育治理的积极性便会降低，对于现有制度的改革诉求也会随之减少。

2.以关键节点突出政策变迁的内核。印度高等职业教育政策路径依赖是一个动态过程，但它所带来的稳定性并非一成不变。路径依赖维系高等职业教育政策的存续，关键节点为高等职业教育政策创新提供重要契机。在关键的历史时间节点发生的重大事件，将对此后的事态发展进程产生关键影响。独立后的印度高等职业教育，其政策调适与突破主要经历了如下几个关键节点： 第一，1947年成立大学教育委员会，表明了印度新政府发展高等职业教育的设想，试图摆脱殖民主义模式的烙印，初步探索本土化的高等职业教育政策。这对独立初期印度高等职业教育的改革与发展起到了全局性的指导作用。第二，1968年印度首次发布《国家教育政策（1968）》，以满足社会的需求为主要目标，成为高等职业教育改革发展的纲领性文件。这在印度高等教育史上占有重要地位，它注重整个国民教育体系的重新规划，确保教育高质量发展的目标，为新时期印度高等职业教育的发展奠定了基础。该政策为推动高等职业教育公平和结构优化等指明了未来发展的主要方向。第三，1986年发布《国家教育政策（1986）》为面向21世纪的印度高等职业教育改革提供了有效路径［12］。这一政策全面规划国家的教育发展战略，推动高等职业教育民主化进一步发展，同时把不同地区教育发展的平衡性问题纳入考虑范围内。在此基础上，国家将投入资源、支持在科学研究领域建立合作网络，使得私立高职院校蓬勃发展。第四，2020年发布《国家教育政策（2020）》，注重高等教育机构的办学自主权、机构合并与重组、国际化等，以高质量、公平和卓越为目标，成为知识经济时代追求高等职业教育高质量服务的一个转折点［13］。该政策进一步明确了新时期印度高等职业教育作为培养高技能人才重要途径的战略作用，确立了高等职业教育发展战略框架以提高公共财政支持力度和完善质量保障机制为基础要素。