职业教育服务乡村振兴政策的变迁与展望

［摘要］文章借助历史制度主义的理论框架，从纵向历史序列与横向历史节点两个维度分析了新中国成立以来职业教育服务乡村振兴政策的变迁历程及发展趋势。职业教育服务乡村振兴政策经历了四个阶段：探索以中等职业教育服务农业经济发展、完善政策体系推进职业教育服务农村社会转型、培育新型职业农民服务新农村建设、创新职业教育形式为乡村振兴提供人才支撑。纵向历史序列表明，职业教育服务乡村振兴政策变迁的路径依赖源于政府理性选择和传统文化观念的影响；横向历史节点表明，国家政策的支持和建设高质量的职业教育体系是推动政策发展的动力机制。新时期职业教育服务乡村振兴的政策要坚持多元价值取向，优化职业教育服务乡村振兴的政策导向；加强顶层设计，完善职业教育服务乡村振兴的政策体系；持续细化边界，扩大职业教育服务乡村振兴的政策供给；推进协同共治，提升职业教育服务乡村振兴的政策合力。

［关键词］职业教育；乡村振兴；制度变迁；历史制度主义

［作者简介］董梅（1990- ），女，安徽芜湖人，安徽师范大学皖江学院，讲师，硕士。（安徽  芜湖  241003）祝成林（1984- ），男，安徽天长人，南京信息工程大学高等教育研究所，副教授，博士，硕士生导师。（江苏  南京  210044）

［基金项目］本文系2021年国家社会科学基金教育学一般课题“面向乡村振兴的职业教育实习研究”的阶段性研究成果。（课题批准号：BJA210100）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）07-0013-08

农村是全面建设社会主义现代化国家最艰巨最繁重的任务所在，实现中国式现代化首先要实现农业、农村、农民的现代化。党的二十大报告进一步提出全面推进乡村振兴，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。这也是职业教育在新时代国家发展进程中应肩负的历史使命。基于历史制度主义视角，以国家制定服务乡村振兴的职业教育政策文件为研究对象，重点探讨职业教育服务乡村振兴制度变迁的历程、特征和机制，以期为新时代职业教育服务乡村振兴政策的创新发展提供借鉴。

一、理论基础与分析框架：历史制度主义

美国政治学家凯瑟琳·瑟伦（Kathleen Thelen）提出了“历史制度主义”概念，并指出在历史制度主义领域中，制度成为研究的基点。制度如何形成、如何在社会变迁中产生、如何约束人的行为并构建人的偏好和动机，构成了制度作为因变量和自变量双重身份的特殊要素。历史制度主义以制度为中心，在考察政治生活本质的同时，利用制度的历史发展克服人类决策的有限。历史制度主义分析范式既把制度作为因变量来研究制度变迁的路径、特征和动因，又把制度作为自变量来研究制度变迁带来的影响。因此，历史制度主义主张对历史进行两个维度的解读：一是纵贯历史序列的长时间和连续性；二是历史结点的短时间和断裂性。纵向的历史序列表现为对政策发展阶段的梳理，归纳各阶段的特征以及分析政策的路径依赖；横向的历史节点表现为探索政策发生变化的动力机制，从而探寻政策的变迁机制。广义上的路径依赖是指前一阶段的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义上的路径依赖则指一旦进入某种制度模式之后沿着同一条路深入下去的可能性增大，强调前一阶段的政策选择往往会决定和影响后一阶段的政策方案。动力机制则强调从政策变迁的制度背景因素中提炼出政策演进的结构框架，发掘政策创新的契机。基于以上分析，本研究从纵向历史序列与横向历史节点两个维度梳理服务乡村振兴的职业教育政策发展过程，总结不同阶段的特点；从路径依赖和动力机制两个方面对职业教育服务乡村振兴的政策演进和变迁进行动态分析，厘清我国职业教育服务乡村振兴的制度变迁逻辑，为新时代职业教育服务乡村振兴政策的创新提供依据。

二、职业教育服务乡村振兴政策的历史演进

（一）探索以中等职业教育服务农业经济发展（1949—1978年）

新中国成立初期，国家的首要任务是恢复经济。职业教育作为国家培养技术人才的重要途径，要满足经济建设对技能型人才的需求。职业教育服务乡村振兴，主要解决乡村社会的恢复发展问题，其特征主要体现为三个方面：

1.发展多样化中等教育，满足经济建设需求。新中国建设需要大量中等技术人才，1951年公布的《关于改革学制的决定》将中等教育分为中学、工农速成中学、业余中学和中等专业学校四类，并指出中等专业学校应按照国家建设需要，实施各类的中等专业教育。1952年出台的《关于整顿和发展中等技术教育的指示》提出，除整顿和发展正规的技术学校外，还应根据实际需要举办各种速成性质的技术训练班，或在各工矿企业农场以及各技术学校附设各种业余性质的技术补习班或训练班，务使正规的、速成的、业余的各种技术学校或训练班得到适当的配合发展。这一时期国家对职业教育管理权力的集中统一带有明显的计划经济体制特征。

2.扩大农业职业高中学生规模，为农村发展培养技术人才。1956年和1961年国家相继颁布了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》《全国高等学校及中等学校调整工作会议纪要》，均强调农业在我国发展中的重要地位，讨论了包括农村职业学校在内的高等学校及中等学校缩短战线、压缩规模、合理布局的问题，推动了农村教育事业发展。“截至1965年年底，全国高中段在校生273.1万人，其中普通高中在校生130.8万人，占47.9%；而中专在校生54.7万人，技工学校在校生10.1万人，农业职业高中在校生77.5万人，合计142.3万人，占52.1%。”①可以看出，当时的中等教育非常重视服务农业发展，明确了为农村、农业发展培养技术人才的任务。

3.强调职业教育要与生产劳动相结合，加强与农业生产的联系。1963年，教育部发布了《中等专业学校专业目录》，中共中央宣传部印发《关于调整初级中学和加强农业、工业技术教育的初步意见（草稿）》等系列文件，针对地方农业生产发展的现实情况，要求积极举办各种服务农业生产的技工学校，强调教育要与生产劳动相结合。学生可以通过直接到试验田和工厂学习提升技能，提高整体生产效率。此时，职业教育逐渐成为国家培养经济建设急需人才的重要途径，并加强了职业教育与农村、农民和农业的直接联系。即使在“文革”期间，在中等教育遭受重创、全国各地停课的情况下，学生学习也主要依赖生产实践。

这一阶段职业教育服务乡村振兴的政策以服务农业发展、促进农村建设、满足我国发展社会主义建设需求为主要目标，以解决乡村社会的恢复与发展为核心任务。

（二）完善政策体系推进职业教育服务农村社会转型（1978—2004年）

改革开放后，国家大力支持农村经济建设，更加重视农村职业教育发展，其特征主要体现在以下两个方面：

1.完善相关法律制度以保障农村职业教育的发展。1994年印发的《关于普通中等专业学校招生与就业制度改革的意见》、1995年颁布的《中华人民共和国教育法》、1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》等政策和法律，保障了公民接受职业教育的权利，鼓励各级人民政府、相关行政部门、企业事业单位采取多种方式进行职业培训，明确提出应拓宽为农村培养中等专业人才的渠道，扩大对艰苦行业和贫困地区的定向招生力度，完善招生办法，鼓励社会多种形式集资办学，县级政府应根据地方需求发展多样的职业教育形式以适应农村经济需求。这些政策标志着职业教育发展进入依法治教的新阶段，农业职业教育的发展得到法律层面的保障。

2.指导农村职业教育发展的政策内容逐步完善。1983年颁布的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》提出，试办以农林为主包括工科、财经管理等的综合性专科学校，专业设置要与当地经济特点与建设需要相结合。1987年颁布的《乡（镇）农民文化技术学校暂行规定》强调，乡（镇）农民文化技术学校应坚持提高农民的思想道德素质和文件技术素质，为以振兴当地经济为中心的各项事业服务的办学指导思想。1991年出台的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》等文件，强调职业教育对于进一步巩固工人阶级为领导的工农联盟为基础的社会主义制度具有重要的意义；农村可根据各地的情况，发展多种形式的初中阶段职业技术教育，专业设置要适应农村经济需要和农民生产经营体制。1996年印发的《关于进一步办好农村中等职业学校农业类专业的意见》要求加强兴农意识，注重办好农业专业，将农业发展放在前所未有的战略高度。2002年印发的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，农村和西部地区职业教育是今后一段时期职业教育发展的重点；要建立县、乡、村三级实用型、开放型农民文化科技教育培训体系；安排农业基础设施建设投资时，安排一部分农村职业学校和成人学校的建设经费。这些条款充分体现出国家发展农村职业教育的政策正在逐步规范化、具体化、多元化。

纵观这一时期的政策可以清晰地看出，国家出台的职业教育政策在服务乡村振兴方面主要体现为大力支持农村职业教育发展以服务农村经济建设。

（三）培育新型职业农民以服务新农村建设的阶段（2005—2016年）

2005年出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，第十一个五年是全面建设小康社会的重要阶段，是实施科学发展观、转变经济增长方式、深化农村改革的重要阶段，同时也是推动地区协调发展的重要阶段。为适应国家建设新农村的时代发展要求，职业教育领域也体现出相应特征。

1.重视农村职业教育发展。2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求加强县级职教中心建设，开展多种形式的职业技能培训和创业培训，实现农村劳动力转移。2007年印发的《关于建立健全普通高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》以及《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》，规范了中等职业学校学生资助，有效增强了中等职业教育的吸引力，扩大了农村教育对象群体，促进了教育公平。

2.转变农业发展方式。2005—2016年，中央连续发布的“一号文件”多次提出要发展现代农业，强调通过产学研结合等方式推动农业科技发展，转变农业发展方式，加快农业科技成果在社会主义新农村建设中的推动作用。2007年颁布的《中华人民共和国就业促进法》提出“职业院校、职业技能培训机构与企业应当密切联系，实行产教结合”。2011年发布的《教育部等九部门关于加快发展面向农村的职业教育的意见》提出“坚持三教统筹、农科教结合，努力培育新型农民”，强调农村职业教育要发挥自身科研优势，加强实用技术配套的推广，开展基础性、应用型研究，加强技术要围绕农村经济发展需求，共同推动农村发展，振兴区域经济。

3.建构农村职业教育发展与新型农民培养相互促进的现代职业教育体系。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调，这十年职业教育改革发展的战略目标是建立适应经济发展的现代职业教育体系，加快发展面向农村的职业教育，支持培养新型农民。2011年印发的《高技能人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》、2014年印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》均不同程度地提出完善现代职业教育人才培养层次的系列措施，明确了职业教育要培养新型农民，推动县域职业教育与区域特色经济的发展，服务社会主义新农村建设。

与前面两个时期相比，这一时期职业教育服务乡村振兴的政策文本数量明显增多，政策内容逐步丰富和完善，在办学方向、人才培养、发展目标、管理体制、资金投入等方面日渐成熟，内容集中表现为围绕国家社会经济需求培养新型农民和实用人才，实现新农村产业发展，服务社会主义新农村建设。

（四）创新职业教育形式以支撑乡村人才振兴（2017年至今）

党的十九大提出“乡村振兴战略”，乡村振兴面临的最大问题是乡村高质量劳动力的流失，引发乡村发展的内生动力不足。人才振兴既是乡村振兴的重要支撑又是最大短板，职业教育必须为乡村发展提供人才支持。2018年以来，国家相继出台了《职业学校校企合作促进办法》《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》等政策文件，加强对农民、乡村等急需的职业教育供应，强调构建终身职业技能培训体系，深化职业教育供给侧结构性改革，服务现代农业。2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式实施，要求加强职业教育和继续教育，培养高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人。2022年新修订实施的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”）明确指出，国家支持举办农村职业教育，积极开展就业、技能提升等各种形式的培训，培养高素质乡村振兴人才。新时代，伴随着国家“三农”政策内容的不断发展变化，农村职业教育的实践也面临新发展与新变革，相关职业教育研究也不断与时俱进，其特征表现为以下三个方面：