新时代职业教育项目化治理的实践困境与优化策略

［摘要］职业教育是提高劳动力素质、改善民生、助力全民实现共同富裕的重要教育类型。在技能型社会背景下，接受优质公平的职业教育是满足个人生存权、发展权的基本需要。目前职业教育的项目化治理，一方面，推动了我国职业教育人才培养模式变革，树立了一批标杆院校；另一方面，影响了职业教育的价值取向，扩大了职业院校的两极分化趋势，不利于职业教育全面可持续发展。而以公平公正为基础的时代精神和实现全民共同富裕的社会理想，为优化职业教育项目化治理提供了方向和目标。

［关键词］职业教育；项目化治理；实践困境；优化策略

［作者简介］殷文杰（1979- ），男，河南安阳人，河南医学高等专科学校，副教授，博士。（河南  郑州  451191）

［基金项目］本文系2021年度河南省重点研发与推广专项（软科学）项目“创新驱动发展战略背景下河南省高校科技创新人才培养模式研究”（项目编号：212400410122，项目主持人：殷文杰）、2021年度河南省高等教育教学改革研究与实践项目“基于‘双高’建设背景下高职院校内部质量保障体系构建研究与实践”（项目编号：2021SJGLX907，项目主持人：高凤兰）和2020年度河南省高等学校重点科研项目“高质量发展视角下高职院校质量文化培育研究” （项目编号：21B880010，项目主持人：殷文杰）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G717    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）16-0043-07

新时代，全体人民对美好生活的向往、对共同富裕生活的期盼已使职业教育的主要矛盾转化为人民日益增长的技术技能学习需要和职业教育不平衡不充分发展之间的矛盾。通过职业教育提高人的行动能力和就业创业增收能力，不仅是满足个人生存权、发展权的需要，也是提高弱势群体社会地位，促进社会公平的基础。党的二十大报告强调“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”，然而在实践机制的作用下，以项目为依托的职业教育资源配置方式进一步扩大了职业院校间的资源投入差距，也加大了城乡、东西部地区之间发展的不平衡性。只有结合时代发展趋势，对职业教育项目化治理方式的不虞效应进行深刻反思，才能扬长避短，充分发挥职业教育的社会价值和个体价值。

一、职业教育项目化治理机制的形成与演进

20世纪90年代中期开始的分税制改革，有效推动了财政资源向上聚集。在此基础上，中央在常规分配渠道之外以“项目”或“专项”为载体所拨付的专项资金，在国家资源配置中的权重日益增加。这种被政府部门指定专门用途的专项资金，不仅有助于贯彻资金拨付部门的意图，而且有利于项目承接主体获取更多的发展资源。随着项目资金影响和规模的不断扩大，此类源于财政领域自上而下的资金配置渠道和方式正演变为一种新的行政管理机制，进而成为众多领域自上而下推动任务部署的重要形式。于是，以项目资源为依托，推动工作部署和任务实施的项目化治理方式，在实践中已成为一种发挥着资源获取、利益分配、学术评价、地位区隔、符号意义等多重功能的制度实体，其功能和影响也被无限放大。

为规范职业院校办学，引导职业教育高质量发展，推动职业院校专业、课程、人才培养模式等方面的改革与创新，从2006年开始，教育部、财政部联合实施了“国家示范性高等职业院校建设计划”，由此拉开了高等职业教育领域项目化治理的序幕。随后，国家又陆续推出了骨干校建设、优质校建设 、“双高计划”建设等综合性项目。此外，还有国家示范（骨干）高职学校支持的重点专业、专业教学资源库、虚拟仿真实训基地等专门化项目，以及试点类项目（现代学徒制试点、“三全育人”综合改革试点、教学诊改工作试点、定向培养士官试点）、荣誉类项目（职业教育教师教学创新团队、全国高校黄大年式团队）、竞赛类项目（全国职业院校技能大赛）等，涉及职业教育办学的各主要领域。与此同时，中央政府转移支付专项财政资金的规模也在不断扩大，地方政府也要按约定配套相应数量的项目资金。2006年中央投入高职示范校建设项目的资金为20亿元，2010年投入高职骨干校建设项目的资金为30亿元。2019年的“双高计划”建设项目中，中央和地方计划总投入约650亿元。在中央政策的贯彻落实中，地方政府通常要推出缩小版的类似项目，如省级优质校建设、省级“双高计划”建设、省级精品课程、省级实训基地等项目，这也在很大程度上扩大了相关项目的影响范围。从近年来的项目数量、涉及范围、资金规模来看，职业教育领域中的项目化治理方式正日益形成强大的社会动员力和制度影响力。

二、职业教育项目化治理的实践困境

国家治理资源的贫弱是决定国家治理方式与治理能力的重要因素。在我国，相对稀缺的社会资源总量长期以来与庞大的社会需求存在一定的紧张关系，为抓住主要矛盾，解决关键性问题，以项目为抓手的“重点建设”思维深刻影响着我国经济、科技、教育等领域。自上而下的项目化治理手段凭借强大的动员力和财政激励措施，在短时间内有效地改善了我国职业院校的基本办学条件，推动了职业院校人才培养模式变革，涌现了一批高水平的标杆院校。与此同时，在工具理性的影响下，项目化治理逻辑容易带来的惰性依赖、院校同质失衡、人才培养中心地位被动摇等意外效应，与社会主义新时代强调以立德树人为教育根本任务、防止两极分化、促进基本公共服务均等化、实现全体人民共同富裕等目标存在较大差距，不利于在更大范围内发挥职业教育关注弱势群体、助力“扩中提低”、促进社会公平正义的职能。

（一）项目化治理引发的“功利性”追求容易弱化职业教育的本体价值

为适应市场经济发展的需要，我国社会治理已开始从计划经济时代的“总体支配”模式转向以宏观调控为主的“技术治理”模式。项目化治理作为一种典型的技术化治理方式，也被称为“项目制”，是自上而下由行政权威主导并外在于项目实施主体的外源性制度安排。来自政府部门的各级各类项目不仅是职业院校表明自身地位和社会价值的重要标识，而且是其进一步争取发展机遇、获取更多项目资源的资本。在项目化治理体制下，项目决定了职业院校的前途与命运，形成了大项目大发展、小项目小发展、没项目不发展的“项目化生存”逻辑。出于对政府资源的依赖，职业院校已习惯面向政府办学、接受政府问责，然而职业教育项目的指令性、外源性特点往往体现的是“发包者”的意愿，未必能真正契合项目承包者的实际需要。在临时性、外源性评价标准的影响下，职业教育变得刚性有余而弹性不足，部分职业院校的工作重心也从促进人的发展与社会进步这一本体价值转向以获取项目资源为目的的功利性角逐。

组织目标对个人的思想行为有较强的导向、激励和约束功能。根据发展的需要，项目化治理机制使各职业院校纷纷构建以获取项目为目标的压力型绩效考核体系，项目也由此成为二级教学单位年度考核、专业建设绩效考核、教师岗位聘期考核、专业技术职称评审等环节的核心评价指标。职业院校围绕项目“锦标赛”而建立起来的考核体系，虽在一定程度上适应了外部竞争的需要，却容易动摇人才培养工作的中心地位。韩炳哲指出，在绩效和能力统治的社会，个人作为绩效主体普遍将可量化的数据与自我存在感相捆绑，以量化自我（Quantified Self）的方式彰显个人的价值与尊严。这种自我生成的绩效主义将不断驱动个人追求绩效。项目作为教师安身立命的基础，与教师的切身利益紧密相连，其更愿意将主要时间和精力投入到项目建设中，从而影响到人才培养工作的战略地位。还有学者指出，重视教育的工具价值，就会忽视教育在培养个性、促进个人潜能最大限度发挥等方面的本体价值。目前，项目资源的稀缺性和竞争的激烈性将严重挤压部分教师在教学工作上的精力投入，如果缺乏足够的内驱力，仅靠教师个人的道德良心与思想觉悟则很难保证教书育人的成效。总之，在实践机制的作用下，项目化治理方式容易淡化职业教育在促进个体生命成长、推动经济社会发展方面的本体价值，而谋求项目竞争的成功、最大限度地获取项目资源，则将演变为职业院校和教师个人的工作重心。这也在很大程度上偏离了职业教育的基本价值取向和项目设置的初衷。

（二）项目化治理的“竞优”策略容易扩大职业院校的两极分化趋势

职业教育作为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，增加人民收入，使人们走向美好生活的重要途径。研究显示，增加职业教育投入，可显著增加贫困学生的教育机会并有效改善学校教育教学环境，提高贫困家庭的人力资本积累，缩小收入差距。然而，在项目竞争中，“竞优式”选拔规则、职业院校的先赋性结构因素最终决定着竞争的样态与格局。受经济发展水平和地方政策因素的影响，我国各省区市之间的职业教育经费投入悬殊。根据《2022中国教育经费统计年鉴》的统计，2021年中部、西部省份高职院校生均教育经费支出与东部省份存在较大差距，其中，北京市高职生均教育经费支出为78824.89元，东部的上海为46207.98元，而西部的贵州省为21392.87元，中部的河南省仅为18702.27元。

在我国职业院校实力不等、发展不平衡的“差序格局”中，项目制的嵌入又将进一步拉大院校之间的差距，从而使职业院校出现强者恒强、弱者恒弱的极化现象。通过对197个“双高计划”名单的整理计算可以看出，目前“双高计划”院校主要集中在苏浙鲁粤等东部沿海发达地区，其中江苏省共有20个建设单位被列入国家“双高计划”，占总数的1/10以上，浙江省、山东省各占15个建设单位，而青海省、西藏自治区的数量为0。从区域来看，东、中、西部省份获得“双高计划”的建设单位分别为101所、50所、46所，东部地区的数量已超过了中、西部地区的数量之和。整体上看，“双高计划”建设项目从东到西依次呈现递减趋势，形成了“东部强、中西部弱”的发展态势。

目前，沿海经济发达地区的职业教育在优势产业基础和经济条件的支持下已获得了独特的先发优势。在项目化治理规则的影响下，部分办学条件好、水平高的职业院校率先占据项目竞争的优势地位，更容易将先发优势转化为吸引更多项目资源和发展机会的持久优势。国家“双高计划”的申请条件曾明确要求申报院校具有一定的项目基础，并列举了优质高职学校建设单位、国家级示范校、现代学徒制试点等标志性项目。2021年，国家发展改革委、教育部等推出的《“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》在遴选职业教育资助对象的条件中明确提出，“优先考虑国家产教融合试点城市的院校，优先考虑纳入‘双高计划’的高等职业院校和专业，学校应具备良好的办学基础能力、人才培养质量和社会认可度”。类似的项目遴选标准普遍将之前获得的标志性项目成果作为后续项目申报的基本条件。吴学辉、苏小丽、吴儒练通过对比发现，在197个“双高计划”建设单位中，有145所来自之前的国家示范（骨干）高职院校，占总数的73.6%。刘云波、杨钋的研究显示，高职院校每增加一个中央财政支持的项目，进入国家级优质校计划的概率会增加6.9倍，进入“双高计划”的概率会增加8.4倍。可见，获取国家财政支持的项目越早、数量越多，后期获得国家重点项目的概率就越高。如果前期缺乏一定的项目积累，后期很难晋身于头部优势院校圈层。部分优势院校在扶优扶强的“竞优式”规则下将斩获更多项目资源，弱势学校获得项目的机会则很少。随着项目轮次的增加，头部院校办学优势的累积效应不断放大，职业院校间两极分化的趋势就更加明显。

（三）项目化治理的“重点”理路不利于职业教育可持续发展生态的营造

为加快现代化建设步伐，我国经济、科技、教育等领域曾纷纷以项目、工程为抓手，以“重点建设”为核心，对标西方先进模式。该发展模式超越了常规发展思路，强调发展的效率和速度，然而通常以事物的表面现象或部分显性因素为追求目标，并侧重事物间的横向对比，容易忽略内在关系的复杂性、系统性、历史继承性和不同因素的自洽性，缺少对约束性情境条件的关注，难免会出现单方面卓越出众、其他方面却比较普通甚至落后的局面。社会是一个错综复杂、相互依存的整体，改革创新的过程往往需要器物技能、制度和思想行为等方面的协同发展，若得不到相关领域的配合，单方面的发展必然造成“脱序”的问题。

项目化治理也是一种以抓主要矛盾、解决关键问题为主导的重点化发展理路。虽然在“示范校”“优质校”“双高计划”等重大项目的带动下，我国职业院校的办学条件迅速改善，人才培养模式不断优化，职业教育的面貌已焕然一新。但也应该看到，项目化治理的重点理路并不利于职业院校的持续健康发展。项目化治理作为一种事本主义的动员或组织方式，主要从事情本身的内在逻辑出发，由特定组织在限定时间和资源的约束性条件下完成具有明确预期目标的一次性任务，集间断性的资源输入与分散化的执行于一体。受管理职能和权限的制约，一次性或专项性的项目通常是针对具体任务的临时性、阶段性设计，缺乏可持续性、统筹性和整体性。现实中，职业教育领域中的项目通常具有较强的问题针对性，遵循“一事一议”的原则，随着申报、委托、验收等过程的结束而完成自己的短暂使命，难以发挥持久的影响力。另外，教育管理上的条块分割使项目来源缺乏统一的设计与规划，每个项目自成一体，相互之间缺乏必要的关联性。由于项目的点状分布和非连续性出现无法形成整体合力，也就难以解决职业教育领域的系统性、全局性问题。有研究者指出，如果缺乏整体性的观念，无论研究者所强调的发展因素是什么，其理论结论都将是片面的；实践操作者欲谋求某种孤立的行动，其结果的有效性也都是值得怀疑的。