地方体育行政执法及处罚裁量权基准的量化评价研究

摘      要：作为一项基本制度，体育行政裁量权基准遵循权力界限明晰、运行机制融贯的总体逻辑，其聚焦深化改革中的主要矛盾，致力于从优化治理信息结构、创新协调合作机制、消弭治理风险3个方面创建“上下共治”的新格局。基于充分的理论依据，研究运用多种政策分析工具，构建了我国地方体育行政执法及处罚裁量权基准评价模型。通过对24个省级行政区体育行政执法和处罚裁量权基准量化分析发现，地方体育行政部门已经建设了初步的制度框架，其中有10个省级行政区的基准得分较高，达到了良好等级，这些为后续开展相关工作提供了依据。但是整体看，地方体育行政裁量权基准制度建设在总体设计、权力配置、举措创新等方面还存在不少问题，在进一步的行政治理改革中，体育行政部门应高度重视这些问题，切实转变观念，依托数字信息平台系统性开展建设工作。

关  键  词：体育法；地方体育行政执法；地方体育行政裁量权基准；行政治理

中图分类号：G80-05    文献标志码：A    文章编号：1006-7116（2025）01-0079-11

A quantitative evaluation study on the local sports administrative law enforcement and penalty discretion standards

SONG Hengguo，TANG Yuxin

（School of Physical Education and Sports Science，South China Normal University，Guangzhou 510006，China）

Abstract： As a fundamental system， the discretionary standards in sports administration adhere to the overall logic of clear boundaries of authority and coherent operational mechanisms， which concentrates on key contradictions in the deepening reform and aim to create a new pattern of "joint governance" from three aspects： optimizing the governance information structure， innovating coordination and cooperation mechanisms， and also eliminating governance risks. Based on enough bases from relevant theory， the current study employs various policy analysis tools to construct an evaluation model for the discretionary standards of local sports administrative law enforcement and penalties in China. The quantitative analysis of the discretionary standards in sports administrative law enforcement and penalties across 24 provinces and cities reveals that local sports administrative departments have established a preliminary institutional framework. Among them， 10 provinces and cities score relatively high， reaching a good level and providing a basis for subsequent related work. However， on the whole， many serious issues still exist in the construction of local sports administrative discretion standard system in terms of overall design， administrative power allocation， and innovation in implementation initiatives. In future administrative governance reform， the sports administrative department should attach great importance to these issues， transform ideas and carry out the construction work in a systematic manner relying on digital information platform.

Keywords： sports law；local sports administrative law enforcement；local sports administrative discretion standards；administrative governance

建立健全行政裁量权基准制度是建设法治政府的重要内容和举措。党的二十大报告明确提出“深化行政执法体制改革”“完善行政执法程序，强化行政执法监督机制和能力建设，健全行政裁量基准”。2022年国务院办公厅发布的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》）提出了贯彻新发展理念，建立健全行政裁量权基准制度的一系列举措。国家战略改革要求为建立体育行政裁量权基准制度，推进体育法治高质量发展提供了重要依据。目前，我国有24个省级行政区发布了独立的体育行政裁量权基准，形成了基本制度框架，但对这些基准文本梳理看，仍然存在着对国家相关要求的认识不到位、体育行政权力与行政相对人权利的配置不够合理、重点领域体育行政裁量举措不完善等突出问题，距离“行政裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化”的目标还有很大差距。鉴于此，本研究运用PMC（policy modeling consistency index）建模方法、政策文本分析工具（ROST CM6和WARD ART）等对我国24个省级行政区体育行政裁量权基准进行量化评价分析，发现问题，分析原因，为进一步落实这一制度提出针对性举措。

1  体育行政裁量权基准的内涵

基于国务院办公厅于2022年8月印发的《意见》以及相关地方发布的文件，对体育行政裁量权基准概念进行界定：体育行政裁量权基准主要是指体育行政机关结合本地区、本部门的行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对相关法律法规中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体体育执法标准。其核心目的是实现体育行政权力优化配置，提升治理效率，切实维护群众的体育权益。作为行政裁量权基准的有机组成部分，体育行政裁量权基准也呈现出多维度的内涵。

首先，具有明确的基本制度指向性。从内在机理看，中国治理实践有其独特的发展规律、价值目标和覆盖场域，其不断向不同的主体、领域、空间延伸，形成了公域与私域的有序贯通、公益与私益的有机融合，这奠定了行政法治建设的基础[1]。在中国国家治理转向中，行政法治是重中之重，其以制度建设为着力点，其中“作为可能性”是重要内容，核心是评判“行政机关在既定资源约束条件下履行职责所能达到的水平”[2]。体育行政裁量权基准建设也遵循这一总体逻辑。一方面，“作为可能性”也充分体现出体育领域的深层次改革，即在现有的资源禀赋和条件下，体育行政部门应当确立新发展理念，切实履行职责，深化执政为民举措，不断提升认知格局和治理水平。另一方面，基于权力与权利的适配，基准制度要始终保持体育行政权力和群众体育权利之间的张力，确保二者相互促进。系统论强调整体有序运行，体育行政权力和公民体育权利处于基准制度这一统一体中，不可分割，共同指向建构新型治理情境。

其次，核心是优化体育治理模式。当前，数字时代的中国多层级政府治理带来3个关键性变化，即信息优势的上下分化、属地原则的效能衰减、社会风险的规模放大。这些变化成为驱动当代中国政府形成“上下共治”治理模式的关键因素[3]。毫无疑问，体育行政也面临深层次改革，其关键变化也表现在3个方面：一是数字技术运用使体育治理场景日趋复杂，多层级体育行政部门的信息结构整体发生改变，上级体育行政部门日益转向“信息治理”，并赋权下级行政部门或其他多元主体开展“实务治理”。二是体育治理领域不断拓展，跨部门、跨区域合作成为常态，传统属地治理已经难以应对，需要建立大跨度的区域或者部门协作机制。正如有学者认为，数字时代，基于数字技术的治理疆域正在生成，其迥异于传统治理，引发了权属观念的深刻变革[4]。在这一过程中，体育行政的属地管理原则也逐步减弱，更加需要建立“大协调”的治理机制，这一变革不可谓不深刻，应给予高度关注。三是体育治理范围不断拓展，治理风险逐渐加大，需要不断强化风险预警。从社会结构性要素看，政府政策应对的问题是多方面的，当总量政策的社会实施渠道不健全，会引发利益差异，进而导致社会分化，从而使社会危机的传导机制更为复杂[5]。体育行政裁量基准制度正是应对这一危机的重要举措，其将所有治理的具体任务和目标、业务流程、阶次等与不同群体的利益联系起来，完善治理方式和渠道，将潜在的风险降至最低。

最后，立足具体治理领域，强化上下共治，注重治理实效。“法治轨道预设了一条通向中国式现代化的正确道路，全社会的一切活动都不能脱离或偏离法治轨道，否则就会跌入权力任性或政治野蛮的峡谷”[6]。将权力纳入法治轨道是实现中国式现代化的重要保障和必然要求。毫无疑问，为了实现既定体育治理目标，也需要将不同类型的体育行政权力纳入法治轨道，这是实现权力优化配置的关键。体育行政裁量权基准制度建设则是落实这一战略要求的具体举措，其通过细化治理领域，完善治理机制，不断增强权力运行的包容性、系统性和融贯性。深层次看，通过基准制度建设，也能够有效支撑各级体育行政部门的权力空间，清晰界定责任边界，同时不断优化控制机制及协调运行机制，以共同面对治理绩效压力。当前最为迫切需要解决的是各级体育行政部门应当立足所辖区域体育资源的可及性、可调配性，细化行政作为的依据和边界，明确任务匹配度，确定执政作为可能性的预期结果，同时采取有效举措，确保预期目标的实现。

2  构建体育行政执法与处罚裁量权基准评价模型

基于上述分析，运用PMC方法[7]对我国地方体育行政执法和处罚裁量权基准（以下简称“基准”）进行建模分析。PMC指数模型是一种通过构建指标体系评价政策内部一致性的权威分析工具，主要由确定政策样本、建立分析模型、展开结构性分析3个部分构成。其中确定政策样本主要包括基准的收集与筛选；建立分析模型主要包括基准变量分类与参数识别、形成多投入产出表、计算PMC指数、绘制PMC曲面图；结构性分析主要包括对基准的总体评价、指标横向分析，以及基准的纵向分析。

2.1  确定基准样本