澳大利亚高等教育质量风险评估：理念与框架

［摘要］受“需求驱动”市场机制的影响，高等教育质量风险评估成为21世纪以来澳大利亚高等教育质量保障的重要方式。高等教育质量与标准署作为风险评估的行为主体，基于“变触”和“循证”两大评估理念，对高等教育机构的学生、教师、财务、监管历史与现状等4个关键领域开展周期性的质量风险评估。借鉴澳大利亚高等教育质量风险评估经验，我国高等教育质量评估要树立“风险”为特征的评估理念，奠定评估共识基础；采取“变触”的评估机制，分类监管高校风险；遵循“证据”特性的评估路径与方法，提高评估的科学性。

［关键词］澳大利亚；高等教育质量；风险评估；理念；框架

［中图分类号］G649.3/.7［文献标识码］A［文章编号］1005-5843（2023）02-0149-08

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.02.024

1988年“道金斯改革”结束了澳大利亚高等教育二元体系，建立了统一的联邦高等教育体系（Unified National System，简称UNS），并首次将市场机制引入高等教育领域［1］。“需求驱动”（demanddriven）下的教育市场使得以质量改进为导向的风险评估成为澳大利亚高等教育质量保障的新方向，高等教育机构传统的学术自我规制让位于风险与标准导向的市场型规制体制［2］。2000年，澳大利亚联邦政府引入第一个高等教育质量保障框架，成立了澳大利亚大学质量保障署（Australian Universities Quality Agency，简称AUQA），并在2002年对高等教育机构开展首轮质量评估，AUQA开始在澳大利亚高等教育国际化的进程中使用基于风险的方法开展外部质量审核［3］。2003—2004年自由党政府对高等教育发起了一项重大审查，发表了《我们的大学：支持澳大利亚的未来》（Our Universities： Backing Australia's Future）政策报告，强调要管理整个高等教育机构的风险［4］。此外，AUQA还成立了专门小组对跨国教育项目进行审核，突出高等教育机构的风险管理（Risk Management）以及学生风险（Risk to Students）。2011年7月，澳大利亚高等教育质量管理与标准署（The Tertiary Education Quality and Standards Agency，简称TEQSA）取代AUQA，2014年颁布用于高等教育行业的《风险评估框架》（Risk Assessment Framework，简称RAF），并启动首轮对高等教育机构的风险评估。目前， TEQSA已对澳大利亚注册的高等教育机构开展了8个年度的风险评估。基于风险的高等教育质量监管作为一种较新的治理模式，在提供一种从外部对高等教育机构进行控制的方式的同时，实现了组织产出的可见性［5］。本文拟集中对澳大利亚高等教育质量风险评估的理念与框架进行探讨，以期为我国高等教育质量风险评估提供参考和借鉴。

一、澳大利亚高等教育质量风险评估的理念

TEQSA将高等教育质量的“风险”一词核心意涵界定为：高等教育机构不履行或不愿履行其法律义务（即合规风险）的风险，主要指的是当前或未来的高等教育机构不遵守TEQSA管理的风险，以及与之相关的对学生和澳大利亚高等教育部门的声誉的风险［6］。作为一个潜在的可能性问题，风险评估在考虑高等教育机构“过往记录”（past record）的同时，更关注高等教育机构的“未来能力”（future capacity）［7］。换言之，真正的风险评估总是着眼于未来以预测损失，而不仅仅是关注已造成的损失。TEQSA的风险评估方法参考了ISO风险管理标准，基于两大理念：强调“变触”（variabletouch）的评估导向，关注不同高等教育机构的差别，以保证高等教育环境生态的多样性；强调“循证”（evidencebased）的评估准则，赋予高等教育机构一定自主权，以保证评估的科学性。

（一）强调“变触”的评估导向

“变触”作为一种风险评估理念，实质是要求TEQSA对高等教育机构采取的监管干预不大于实现必要监管目的所需的干预［8］。2013年5月，澳大利亚政府对高等教育质量的风险监管工作进行外部评估，在对TEQSA风险监管工作分析总结的基础上，发布《高等教育监管评估报告》（Review of Higher Education Regulation Report），建议重点指出TEQSA风险监管领域空间的提升可以将侧重点放在程序简化、合理减少干预等方面［9］。2013年底，澳大利亚政府发布《TEQSA风险监管框架的未来方向》（Future Directions for TEQSA’s Regulatory Processes and Future Directions for TEQSA’s Regulatory Risk Framework），明确表明TEQSA未来监管将优化风险指标与监管领域，合理制定风险阈值以确定风险等级，针对不同风险等级采取相应的应对措施，等等。2014年3月，TEQSA在借鉴第一周期风险评估和反馈经验的基础上，根据程序对监管框架的架构进行修订和简化，重新命名为《风险评估框架》。

作为行业监管机构，TEQSA面临的巨大挑战是监测变化和预测风险，以及调整质量保障和监管的重点和方法。“治疗类选法”（Triage）作为“变触”评估理念在高等教育质量风险评估方法上的具体运用，以不同高等教育机构的情况为基准来评估风险，依据以往评估结果显示出的质量保证能力来判断高等教育机构的风险可能性，以此将各高等教育机构归类。2015年2月，TEQSA出版《澳大利亚多样化高等教育部门基于风险和标准的质量保证方法》（A Risk and Standards Based Approach to Quality Assurance in Australia’s Diverse Higher Education Sector），对高等教育机构进行了两类区分：一类是在评估中表现优秀且足以证明其有能力来保证其学术标准并提升教育质量的高等教育机构，归类为低风险机构，降低监管强度，采用“核心+”（core plus）的简化评估，减少监管和行政成本负担；另一类是在评估中未能显示出有足够能力来保证其学术标准并提升教育质量的高等教育机构，归类为高风险机构，采用“全面参与”（fullengagement）的风险评估，高风险机构需要向TEQSA提交更强有力和广泛的证据以接受监管。

风险评估作为一种监管工具为TEQSA的监管活动界定了范围，以保证高等教育机构与TEQSA的适当接触水平。根据风险评级结果，TEQSA通常将对高等教育机构采取5种回应：不采取行动、提供相关建议、要求完善评估信息、采取监管行动、考虑纳入下次评估重点。

TEQSA依据评估记录显示的风险可能性实施差别化的评估，重点核查高风险机构和风险领域，对有足够能力确保其高等教育质量的高等教育机构逐步放松管制。风险评估侧重于观测整个高等教育行业的主要风险，重视促进高等教育机构形成有效的自我保证文化。

（二）强调“循证”的评估准则

“循证”作为一种风险评估理念，基本做法是TEQSA根据高等教育机构现有最佳证据做出明智且深思熟虑的决定［10］。2015年8月，TEQSA与高等教育机构进行磋商，对整个高等教育行业的风险进行讨论，引入监管机构绩效框架（Regulator Performance Framework，简称RPF），强调风险评估要以更大的证据集为基础，以促进评估范围的一致性和透明度。2015年9月，TEQSA 扩展了风险区分的“核心+”模型，以进一步降低低风险机构的证据要求。2019年5月，TEQSA指出其任何形式的监管决定都是根据高风险机构未能达到标准或未来面临重大风险的证据而做出的。“循证”理念贯穿在澳大利亚高等教育质量风险评估的整个过程，具体体现在3个方面：一是限定了证据的来源，规定了什么样的数据、材料可以作为风险评估的支撑证据；二是规范了证据在风险评估使用的技术细节；三是明确说明了风险评估过程中如何“实质等效”地整合证据。

首先是证据的来源上，证据来源是证据产生的基础，是全证据链的开端。TEQSA把可以作为证据的数据、材料分成两种，一种是通用标准，另一种是附加证据。通用标准主要是借助目前可获得的、全国性的数据库，而附加证据则需要被评估的高等教育机构结合自己的实际情况提供“附加证据清单”进行提交。其次是证据的使用范式上，TEQSA负责分析整合收集到的证据，为供需双方的有效配置资源提供证据支持。在运用通用标准所涉及的一些数据进行计算和评价时，考虑各高等教育机构的具体情况，结合风险评估规定的风险指标（Risk Indicators）的计算公式进行严格评估，不能随意更改。最后是评估过程中的证据整合，在评估风险指标时，需要参考高等教育机构的监管历史，以及风险管理和战略计划等文件，引入一组风险阈值（risk threshold）显示可接受范围内（外）分析和评估的数值，以用于排列风险的优先次序。

总之，“循证”理念主导下的评估战略调整与变革实践，展现了风险收集、整理、评估、应用相关证据的全过程，体现了证据链的特征。风险评估证据链摈弃了单向的、线性的做法；相反，风险评估证据在实施过程中产生的实践成效以及行动实施效果，会再次回过头来影响风险评估证据的来源以及评估的二次实施。长此以往，风险评估的过程实现了证据来源的二次开发、证据生产方式的再度创新和证据评估模式的优化升级，为提升质量风险评估证据链提供了新的发展契机与动能。

二、澳大利亚高等教育质量风险评估的框架

TEQSA在《风险评估框架》不断地调整中确定了高等教育机构的学生、教师、财务、监管历史与现状4个主要方面。具体来说，一方面确定了11项量化的风险指标，集中在高等教育机构的学生、教师、财务3方面；另一方面，尤其重视高等教育机构监管历史和现状的非量化指标［11］。综合使用量化与非量化指标既能对高等教育机构的运营情况进行全面了解，又能关注到单个指标的局限性。根据风险的不同，风险评估结果分为高、中、低3个等级，分别用红色、橙色、绿色表示。

（一）学生风险评估

澳大利亚提供的教育服务在全球处于领先地位， 尤为注重良好的学生体验［12］。学生作为高等教育机构的主体，人数的增减以及群体的构成会对高等教育机构的教学及管理产生十分重要的影响。学生风险评估包括在校生风险评估与毕业生风险评估。

在校生风险评估主要考察助学贷款、升学率、流失率3项指标。其一，助学贷款。在对高等教育机构学生助学贷款的风险程度进行评估时，通常考虑的因素包括：高等教育机构的战略规划目标、学生支助安排以及高等教育机构适应和管理学生人数变化的能力等。一般而言，除非高等教育机构对学生助学贷款有既定计划并加以管理，例如通过对基础设施、学术教学人员、学生支助以及教学和学习资源进行充分投资，否则学生助学贷款的无序或盲目扩张无疑是加剧质量风险的重要体现，学生助学贷款的显著增加很大程度上会影响学生体验的质量。其二，升学率。升学率是学生成绩和学术环境质量的核心指标［13］，在对升学率的潜在风险性进行评估时通常要考虑的因素包括：历年变化趋势、毕业生满意度测量、为提高学生的保留率而协助其升学或毕业制定的相关计划。当高等教育机构的升学率处于非常高或低的水平时，都可能表明学生的教与学以及整体学生体验方面潜伏着质量风险。其三，流失率。高等教育学生流失率作为一个困扰政府和机构数十年的问题，是整个高等教育行业面临的最常见高风险指标［14］。除了学生的身心健康状况、经济压力、家庭或就业状况等［15］一般流失原因需要考虑之外，高流失率的迹象表明高等教育机构在录取过程、教学过程和整体学生体验中存在潜在的质量风险问题。

毕业生风险评估主要考察毕业率、毕业生满意度、毕业生去向3项指标。其一，毕业率。对于澳大利亚不少高等教育机构而言，在保持学术标准与提高毕业率之间实现巧妙的平衡迫在眉睫。高等教育机构过低的毕业率，其背后折射出的诸如入学门槛和课程难度等问题值得关注。过低的毕业率不仅在一定程度上对政府和学生而言是一种经济损失，而且会对高校毕业生的身心健康造成影响。其二，毕业生满意度。TEQSA根据澳大利亚学习和教学质量指标（The Quality Indicators for Learning and Teaching，简称QILT）管理下的课程体验问卷获得毕业生满意度。满意度作为一种整体指导可以确定高等教育机构是否满足学生的期望［16］，是高等教育的核心质量指标。毕业生对整个高等教育机构的低满意度表面上反映了学生的整体体验欠佳，但实际上表明课程质量可能存在潜在问题。其三，毕业生去向。TEQSA对毕业生去向进行风险评级时，通常会考虑教育领域、高等教育机构的使命等因素，因为对于大多数人而言，大学仍然是获取职业的一种重要手段［17］。非常低的就业率或升学率在某种程度上表明学生缺乏成功过渡到选择专业或下一阶段学习所必要的毕业生特质。