发达国家中小学教师退出机制的变革

摘要

在教师专业化运动的推动下，发达国家逐步建构了各自的中小学不合格教师退出机制。该机制促进中小学教师队伍的专业化水平、提升中小学教师队伍的总体质量，但在工作实践中，其短板和矛盾也日益暴露。受制于少子化、教师队伍老龄化和政府财政危机，在“新公共管理范式运动”和“中小学卓越教师培养计划”的助推下，发达国家已通过系列改革，基本上实现了中小学教师退出机制由“不合格退出”向“分类退出”的变革。

关键词

中小学教师退出机制  不合格退出  分类退出  发达国家

引用格式

孙来勤，张永秋.发达国家中小学教师退出机制的变革[J].教学与管理，2022（31）：79-84.

20世纪60年代中期至20世纪70年代末，伴随“婴儿潮”的退却和一些国家在科技领域取得巨大成就的压力，发达国家认识到了基础教育质量对于人才培养的重要性，对中小学教师的需求由“数量扩张”逐步转变为“质量提升”，以至于在20世纪80年代开始形成了世界性的教师专业化思潮[1]。在教师专业化运动中，发达国家基于各自的国情和教情，在个人原因和法定原因的框架之外，主要基于学历达标、教师资格完备、学年或聘期考核合格等指标，建构起各自的中小学不合格教师退出机制。

20世纪80年代又是欧美社会各界对公共部门臃肿低效大为不满的年代，各国普遍基于企业和商业管理的理论、方法及技术，开始了突出竞争和强调绩效的“新公共管理”改革[2]。在此期间，“无分类不管理”的理念盛行，公共部门人力资源管理进入了基于品性特质差异、事务性向差异、职族需求差异、技能需求差异而分类的精细化管理阶段[3]。各国基于个人原因、法定原因、组织战略需求等因素，逐步建构了公共部门工作人员分类管理和分类退出机制。步入21世纪后，伴随着世界范围内勃兴的“卓越教师培养计划”，中小学不合格教师退出机制的先天短板愈发明显。受公共部门工作人员分类退出机制建设的推动，发达国家的中小学教师退出机制建设逐步由“不合格退出”向“分类退出”转变。

一、不合格教师退出机制建设的缘起、经验与问题

1.教师专业化运动助推不合格教师退出机制建设

二战后至20世纪六七十年代，世界主要发达国家迎来了“婴儿潮”、社会重建和经济快速发展，基础教育事业随之大发展，义务教育普及率得以普遍提高，中等教育年限得以普遍延长[4]，客观上要求及时为中小学提供数量充足的合格教师。出于中小学师资应急补充的考虑，不少没有师范教育历史的普通高等学校开始了中小学师资培养，大批非师范类毕业生经过短期师范类课程学习后也被补充到了中小学校任教[5]。同期，为吸引优秀生源报考师范类专业和稳定住中小学教师队伍，发达国家还普遍建构了各自的中小学教师职业终身制度。

20世纪70至80年代初期，伴随着“婴儿潮”的退却，发达国家的出生率逐步走低。受第二次石油危机的影响，主要发达经济体均陷入了通货膨胀，经济增长明显放缓，而东西两大阵营的对抗却步入顶峰[6]。以美国和英国为首的发达国家开始反思基础教育的人才培养质量，并将教育改革的重点放在了提高中小学师资水平、应对公众对中小学教育质量的不满上。随后，发达国家对中小学教师的需求开始从“数量扩张”转向了“质量提升”。美国发布了《国家为21世纪准备教师》和《明天的教师》两份报告，首次明确提出“教师专业化”的概念[7]。在随后而来的教师专业化运动中，发达国家普遍在中小学教师自愿离职、辞职、合同到期、退休、病退、死亡等个人原因或法定原因退出教师队伍的既定架构下，通过实施教师资格制度、强化教学质量评价、突出学生考试成绩评价等举措，在参考学生、家长和社会对中小学教师的满意度和信任度的基础上[8]，确立了各自的不合格教师甄别鉴定指标体系，并逐步完善了各自的中小学不合格教师退出机制。

2.不合格教师退出机制建设的主要经验

（1）制定不合格教师退出的法律法规和基本鉴定标准

发达国家已普遍基于各自的中小学教师身份属性和管理体制，逐步制定了不合格教师退出的相关法律法规，实现了中小学不合格教师退出有法可依。在日本，不合格教师最初被称为“指导力不足教师”。从20世纪80年代起，日本修订了《教职员资格法》《教育公务员特例法》，将其作为退出工作的法律依据[9]。1989年英国通过了《教育〈教师〉条例》，首次总体上规定了成为合格的公立中小学教师的条件[10]。同时，为便于科学甄别中小学不合格教师，各国还逐步建构了各自的不合格教师鉴定标准体系。日本从教学能力、师生关系、班级管理、家校沟通、指导水平等维度，确立了不合格教师的基本鉴定标准[11]。英国基于教学绩效、个人特质、职业行为三个维度，从教学预期目标实现、促进学生发展、学科和课程知识掌握、因材施教、学业成绩评估、学生管理等方面，确立了不合格教师的基本鉴定标准[12]。美国主要从学生发展、教学知识和应用、教学计划落实、教学策略和教学评价、专业学习与伦理实践等维度，规定了联邦层面的不合格教师的基本鉴定标准[13]。

（2）确立不合格教师的管理鉴定机构和退出流程

为确保不合格教师退出工作的有序开展，发达国家普遍建立了由地方教育行政机构领导、中小学校长主导、教师代表和教师工会代表参与的不合格教师管理鉴定机构。在日本，都府道县教育委员会负责不合格教师退出的领导管理工作，甄别鉴定业务由中小学的“指导力不足教师鉴定委员会”负责[14]。在英国，地方教育局拥有对不合格教师管理的最终决定权，甄别鉴定业务则由中小学学校管理委员会负责开展[15]。为确保当事教师的知情权、申辩权和申诉权，发达国家普遍基于证据支持、程序正当、利益回避、补救优先等原则，建构了较为规范的不合格教师退出流程。例如，当发现疑似不合格教师的线索或接到举报后，教师评审委员会便马上组建调查小组，开展取证调查;如发现不合格情形较轻，一般会安排资深教师对当事教师开展辅导;如改进效果明显将不再开展后续的鉴定工作，如发现不合格情形严重或辅导改进的效果不明显，将审议表决对当事教师的处理意见，并将决议书报教育局复核;如教育局核查通过，将书面通知当事教师，可在30日内提请申诉;如因程序瑕疵或事实依据不清，教育局会将决议书驳回，调查小组需重新开展审查工作。

（3）出台不合格教师的帮扶培训和退出善后政策

不合格教师退出并非单纯地把不合格教师解聘，作为一种“缓冲带”，各国普遍在退出与解雇之间专门设置了帮扶培训机制。即把当事教师调离现职或现岗，然后接受培训、内部待岗或被重新安置较为合适的岗位。只有不合格情节严重、培训后仍不合格、拒不接受新岗位者才会被退出。在日本，不合格情节较轻者往往面临警告、减薪等处分;情节较重者则被要求离开现职或现岗，接受辅导或培训，再次鉴定为合格后方可重新就职，否则将启动退出程序[16]。在英国，只有在当事教师接受辅导或培训后依旧被判定为不合格的情况下，才可能会被解聘出教师队伍[17]。因退出工作涉及到当事教师的劳动权、报酬权、名誉权以及今后的生活保障，多数当事教师会质疑再次被鉴定为“不合格”的合理性，不愿接受相应的处分或处罚，向教育行政机构或法院提出申诉。教师工会也会以当事教师处于弱势、未得到充分的辅导为由，向学校或教育行政机构施压。为避免漫长的申诉或行政诉讼，同时为避免不合格教师因失业而陷入生活困顿，发达国家普遍出台了不合格教师的退出善后政策。以法国为例，如当事教师接受辅导后依然被判定为不合格，且接近了退休年龄，可以在享受全额退休保障的情况下获准提前退休;如因健康状况导致了不合格，可停职就医，病愈后可转向非教学岗位，或接受转行培训，或参加其他公职岗位招考[18]。

3.不合格教师退出机制建设过程中的主要问题

（1）概念界定笼统含混，退出工作的合法性易受质疑

虽然发达国家已普遍出台了针对不合格教师退出的法律法规，但对于“不合格教师”的概念界定却依旧粗略。在日本，不合格教师一般被称为“指导力不足教师”，虽然《教育公务员特例法》对“指导力不足教师”做了概念界定，但多使用“尚未、诸多、不恰、不想、不愿”等难以客观判断且主观含混的字眼[19]。在美国，联邦教育法令法案对地方各州一般不具备强制性约束力，各州也没有统一的“不合格教师”的法定概念，其概念多散布于各州的有关法令法案中。法定概念的界定笼统含混甚至缺失，导致不合格教师鉴定和退出工作的合法性易受质疑，尤其是当“不合格教师”本人对鉴定结果和退出决议有异议时，“合格与否”是否有法可依往往成为后续申诉的焦点。

（2）鉴定标准不够全面，鉴定结果的精准性易受质疑

尽管发达国家已经建构了针对中小学不合格教师的基本鉴定标准体系，但其涵盖领域依旧不够全面，主要集中于教学不力、不遵从规章制度和师德不淑等原因导致的不合格，缺少因健康状况不佳和职业倦怠而导致不合格、不胜任或不称职的鉴定标准。鉴定依据主要基于绩效考核结果、医疗诊断结果或司法鉴定结果，缺少外来行业专家、同行教师、学生、家长等多元利益主体的协同参与。如英国，目前主要基于《合格教师资格标准》来鉴定不合格教师。虽然这种做法易于教师自我诊断反思，且突出强调了教学质量[20]，但该标准体系仅仅规定了“教师执教能力”和“师德合格”的下限，而不规定“不合格”行为的下限，更没有涵盖“不合格”的多元类型及其程度。因此，现有的鉴定标准往往难以支撑对不合格程度及其所导致后果程度的精准研判，导致鉴定结果的精准性易受当事教师及教师工会的质疑。

（3）管理人员构成单一，证据采集难且易程序违法

发达国家中小学教师退出管理的主体是地方教育行政机构，如英国的地方教育局或教育委员会、日本的都府道县教育委员会、美国的学区教育委员会等。因此，中小学不合格教师的退出工作也主要由地方教育行政机构牵头，并赋权、责成或协调辖区内的中小学、医疗体检诊断机构、释法-司法-执法机构加以开展。但是，多数发达国家并未建立专门的包括教育行政管理、教师管理研究、医疗体检诊断、释法-司法-执法等多方专业人员参与的不合格教师甄别鉴定队伍，也未建立多方专业人员携手工作的沟通、协调和激励机制，对疑似不合格教师的早期证据收集、证据链组合、证据采信、合格与否的鉴定，几乎全由以校长为首的校内评议机构开展。由于中小学工作人员跟当事教师多为同事，且普遍缺乏司法工作经验，因而往往难以采集到具有较强采信力的证据，甚至出于同事情谊而有意湮灭关键证据。最终往往既难以形成完整的证据链条，又容易忽略有关退出程序的司法要求及法律适用原则，极易导致退出工作的程序违法，而使决议书被教育局驳回，或在当事教师的申诉环节被法院撤销。

（4）教师工会过度介入，情节严重者难被退出

为吸引优秀人才从事中小学教师职业和维护中小学教师队伍的长期稳定，发达国家普遍实施了中小学教师职业终身制。以美国为例，除非违反刑法，否则在没有充分理由和采信力较强证据的情况下，教育行政机构不能随意退出中小学教师[21]。同时，为维护教师群体的利益，发达国家均组建了遍布各地的教师工会。为了彰显其机构的权威性和向心力，教师工会往往基于教师处于弱势地位、不合格行为主要因为学校环境因素所致、教师的抗辩权需要强化、退出过程需要民主监督等诸多理由，而介入不合格教师退出的各个环节。或以当事教师的隐私权受损、未得到合理充分的辅导、退出程序有瑕疵为由，向学校和教育行政机构提出异议，向法庭抗诉，甚至组织罢课游行，进而向政府施压。教师工会组织的过度介入往往导致中小学不合格教师的退出工作极其困难，为了维护学校的公信力，学校和教育行政机构往往会淡化不合格教师带来的负面影响，多将其调任到另一所学校工作。

二、教师分类退出机制变革的背景和举措

1.教师分类退出机制变革的多元背景

（1）新公共管理范式运动助推教师分类退出机制变革

20世纪80年代起，英美等发达国家开始了以企业家精神改革政府和公共部门、提高行政效率的新公共管理范式运动，并逐渐形成了世界性的潮流[22]。该范式把公共部门人力资源管理细分为数量规划、甄选和招募、安置与入职引导、绩效评价、薪酬分配、职业生涯规划、流动和退出等板块[23]，人力资源退出普遍被视为公共部门人力资源的管理的“出口”。在此管理范式的影响下，各国纷纷开展了各自的公务员（或政府雇员）分类管理改革。美国开展了基于功绩制和职位分类制的政府雇员分类管理;英国基于职类、职组、职等三个层次，将公务员分为10个职类和19个职组，并实施分类管理[24];日本则基于职类、职种和职级的原则，确立了公务员职阶分类管理机制[25]。同时，通过合同聘用制、考核评价制、约束制、退休激励制的建设，发达国家还逐步建构了包括解聘、退休、辞职、责令引咎辞职、辞退、提前退休、退养等不同类型的公务员分类退出机制[26]。虽然新公共管理范式原本是以优化政府职能而衍生的一种新思潮，但它突出强竞争和市场导向、提升行政绩效和改进绩效评估标准的诸多做法，同样对中小学教师退出机制建设产生了重大影响，成为了促进中小学教师由“不合格退出”向“分类退出”变革的重要助推力量。