中小学生减负：焦点变化、致因分析与破局思考

[ 摘 要 ] 从“双减”热点政策出发，对中小学生减负进行历史回溯，揭示学生学业减负的一贯问题表现、主要致因及中心任务等呈现出的历史顺延性，以及贯穿始终的“规范教学行为”和“弱化选拔”两条主线。探讨“双减”政策的全新追求：规范学校办学方面，从有限弱化教学到自觉强化育人；教育管理与评价方面，从强化政府监督的完善到促进升学选拔的多元化；社会力量办学方面，从学校内部消极抵制到全社会规定、限制与治理；家长支持方面，努力实现从配合者到参与主体的角色转变。多维视角下，减负难的复杂致因主要有精英主义人才培养观念、学校“唯升学论”教育政绩观、家长认识误区、应试思维宰制教育实践等。减负难题要实现有效破局，应该走向系统设计与多方深度参与：教育治理上，要转变教育“恶治”，树立和践行“善治”“共治”理念；学校管理上，要尊重和肯定教师劳动，强化家校共育，形成互助机制；教师赋能层面，保障其教学研究与专业提升机会，提升教师质量；家庭助力层面：增强家长责任意识，引导其付诸实质行动。深思中小学生减负的前路，中小学生减负需坚守的关键原则：一是认识到减负工作的持久性；二是坚持以复杂性思维审视减负问题；三是杜绝减负工作的负担转嫁倾向；四是避免将减负工作视同于学习的松懈。

[ 关键词 ] 中小学生；减负；“双减”；焦点；致因；破局

[ 中图分类号 ] G639.2  [ 文献标识码 ] A  [ 文章编号 ] 1005-4634（2023）02-0078-08

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（下文以“双减”指称），对中小学生作业负担和培训负担问题进行全面整治。一时间中小学生减负成为社会的热议话题，频频登上教育热搜榜。减负并不陌生，似乎昨天的呼声还未从耳边消退，今天它又加大了音量。减负的这种反复性与经常性不正说明其实施过程的艰难与复杂吗？那么该如何看待和梳理减负这个常说常鲜的问题呢？“双减”与以往减负政策相比，有哪些新的焦点呢？对于减负，除了以积极态度响应与配合之外，是否需要以冷静的头脑理性分析破局之策呢？这些问题如若不予以厘清，定会影响减负本身的效果，更会影响整个教育培养人的本体功能的真正实现。

1 是沉疴还是新疾——中小学生减负的历史顺延与焦点变化  新中国成立以来，“学业负担成为一个问题……在教育改革过程中，我们为解决‘学业负担’这个特殊的教育问题进行了旷日持久的努力”[1]。减负不是新问题，它有着70多年的历史。我国多年的减负历程呈现的主要议题包括：从减负的主因上看，学生学业负担过重是升学压力的影响；从学业负担过重的后果来看，则主要表现为片面性发展，尤其是身体素质提高受到严重忽视；从减负的重心来看，大多围绕减少文化课学业总量及其难度。因此，减负问题的一贯表现、主要致因及中心任务具有历史顺延性。学生减负问题反映了教育发展的历史性沉疴，是一个陈旧的弊病。通过对历年来主要减负政策的梳理（见表1[2]），可以把握主要线索。

1955年，教育部出台《关于减轻中、小学生过重负担的指示》，明确指出学生课业负担过重的问题，要求中小学校予以重视和解决。事隔近十年，1964年5月，《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教育质量的报告》发布，针对中小学教学偏重烦琐古怪试题和种种清规戒律发难，批评学生

考试频繁和突然袭击现象。1988年5月，《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》发布，提出各科教学要严格按照教学大纲进行，不得任意增加教学内容、额外提高教学要求。1994年6月，《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》提出，高中各年级每日作业量由各省制定，且原则上保证小学生、初中生每日9小时以上的睡眠，高中生每日8小时睡眠。21世纪伊始，《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》重申小学一、二年级不得布置书面作业，不得购买计划外教辅；首次提出小学生学业评价取消百分制；禁止任何部门团体违规举办小学生竞赛活动；同时要求在已经普及九年制义务教育地区坚决落实小学免试升初中的规定。2013年8月，《小学生减负十条规定》提出了阳光入学、均衡编班、“零起点”教学、不留作业、规范考试、等级评价、一科一辅、严禁违规补课、每天锻炼1小时、强化督查等措施。2018年2月，《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》强调，坚决治理一些校外培训机构存在的安全隐患、无证无照、应试倾向、超纲教学等社会反映强烈的突出问题。同年年底，教育部等九部门联合印发的《中小学生减负措施》（“减负三十条”）规定，科学合理布置作业。作业难度水平不得超过课标要求，教师不得布置重复性和惩罚性作业，不得给家长布置作业或让家长代为评改作业。文件特别强调，只要学校教师还给家长布置作业或者让家长代为评改作业，就是违反减负规定，应该依法叫停，并追究相关学校和教师的责任。2021年，教育部《关于进一步加强中小学生睡眠管理工作的通知》明确规定：加强科学睡眠宣传教育、明确学生睡眠时间要求、统筹安排学校作息时间、防止学业过重挤占睡眠时间、合理安排学生就寝时间、指导提高学生睡眠质量、加强学生睡眠监测督导。这一系列文件直接或间接都涉及了升学压力、学生片面性发展以及减少学业量及其难度的要点，整顿“学生学业负担过重”问题的主要政策思路基本以两条主线贯穿始终，即“规范教学行为”和“弱化选拔”。

然而，随着时代的发展，中小学生学业负担呈现出一些新的变化，对其需要进行新的症状梳理，减负的工作重点及难点相应地也要做出调整。有鉴于此，“双减”政策的颁布显示了一些新的亮点和内容。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》提出了减负治理系统性政策，其指导思想中提到“着眼建设高质量教育体系，强化学校教育主阵地作用，深化校外培训机构治理，坚决防止侵害群众利益行为，构建教育良好生态”。这些表述与以往的减负政策理念相比，显然有着更为丰富深刻的内涵与整体性、全局性的思考，突破了以往“就事论事”的基调，呈现出新的特点。

1.1 规范学校办学：从有限弱化教学到自觉强化育人  “双减”以前，学生减负政策主要在课程与教学、在校时间、课外作业、考试和课后辅导方面一定限度内降低学校教育教学强度，以减轻学生课内负担。这些所谓的负担实际是强加的、机械的和不科学的，比如分数至上原则下的“题海战术”、应试选拔观念下的“大考小考连轴转”等现象广泛存在。学习的实质是知识的学习，而不是学生全面素养的培育。因此，着眼于学生知识学习压力而有限减少课业量是应对性、单纯性的调节举措。新时代，中小学生的学业负担呈现出繁复性和扭曲化，前者表现为课业的繁难与低效，后者表现为校内和校外教学功能的地位倒置，两方面问题叠加起来造成教育资源的恶性竞争与恶性循环。有鉴于此，“双减”政策做出积极回应，其设计表现出全方位、标本兼治的特质，具有辩证性和系统性。例如：“双减”既要大力整治校外培训以实现规范化治理，又要压减校内不必要的繁重作业；既要改革不科学的教育教学方式，又要强化学校育人主阵地的功能。可见，这不是简单的课业量增减问题。因而，需要以辩证的眼光看待减负，要认识到“‘减’的背后是‘加’，加科学育人观念，加科学育人途径，加科学育人方法”[3]。学校教育主动作为是减负的重心，要体现学校育人的有为性。此处的有为不是形式化的做法而是有着丰富确切的内容实质，是主动作为和有所作为，重在全面育人。具体而言，是通过组织教师“提供课后服务，发展学生兴趣特长，并为学困生提供帮扶、为学优生拓展学习空间”[4]，为中小学生全方位的身心成长助力。

1.2 教育管理与评价：从强化政府监督的完善到促进升学选拔的多元化  在强化政府管理监督方面，以往减负政策的主要措施包括规范评价制度、改革招生制度、推进教育均衡发展、完善监管督导制度，但是这些举措的实施极为有限，且减负的效果不够明显甚至常常会反弹。一个很重要的因素是，更为灵活的、人性化的、弹性的教育选拔制度没有建立起来。学校教育无论如何忠实地实施新课程，无论如何更新教育教学理念和改善教学方法，学生最终都要以高考来定输赢和论英雄。在高考的大气候下，一切减负努力都显得苍白无力。近些年，随着高考制度的改革，基础教育领域的评价理念方式的转变，“以学习为中心”的教学观念变革使人们对学生发展更加重视，以知识学习作为评价依据的惯习得到纠正，刻意选拔意识逐步淡化，共赢观念和个性发展成为学生学习的出发点和落脚点。因此，带有甄别性和筛选性的选拔式教育管理与评价习气逐渐得到扭转，实现了多元化选拔的发展态势。“双减”政策的出台，更是要求中小学在升学、评价、选拔方面要合理调整和自觉变革相应的教育机制，以确保减负的同时能够有效提升教育质量和育人水平。

1.3 治理社会办学力量：从学校内部消极抵制到全方位规定、限制与治理  对社会力量办学，以往的减负政策并没有给予应有的重视和管控。较长时期内，校外培训班、补习班、奥赛班竞相林立，行情暴涨，由此造成教育领域乱象丛生，学校办学的社会声誉日渐低迷。对此，教育行政部门采取了抵制措施，比如禁止中小学专职教师在校外培训机构兼职，通过对涉嫌教师严肃处理甚至开除教职等来整治这种现象。然而，这些做法总体上属于治标不治本的消极性对策，没有影响到校外培训机构的生存，其市场表现反而更为活跃。因为校外培训机构的师资人力、课程与教学等资源可从更为灵活的渠道获取；在信息网络与人工智能等高端科技支持下，培训的方式更为变通从而游刃有余。对此顽症，“双减”政策锚定了系统化治理校外培训现象这一重要的标靶，规定和限制培训机构的办学特权和民办教育的招生特权。作为“双减”政策的先手棋，2018年年底的“减负三十条”就明确规定校外培训机构治理的办法，主要包括三项措施：一是严禁超标培训，学科类培训不得“超纲教学”“提前教学”，杜绝机械训练、强化应试等行为，不得留作业；二是控制培训时间，培训时间不得与当地中小学教学时间冲突，培训结束时间不得晚于20：30；三是严禁与升学挂钩，严禁将培训结果与中小学招生入学挂钩，严禁做出与升学、考试相关的保证性承诺，严禁组织举办中小学生学科类等级考试、竞赛及排名。其中，前两项措施是为了规范培训机构的办学行为，第三项措施是为了弱化培训机构对学生的选拔。以此为基础，“双减”将整治社会培训提升到民生的高度，针对社会办学力量的无序生长运作进行系统的问题梳理，将多环节和多因素的影响统筹起来权衡考虑，全方位无死角地设计了应对方案，实行全方位的规定、限制与治理。

1.4 呼吁家长支持减负：从配合者到参与主体

“双减”政策颁布以前，减负政策对家长的要求是“减负配合者”，主要是寻求家长对减负工作的配合与协助，以避免表里不一、“明修栈道、暗渡陈仓”的不良博弈行为，助长教育恶性竞争的势头。“双减”政策的出台，意味着家长减负角色的重大变化和转折，家长由过去被动配合的角色转向新时代“减负主体”角色，其在减负工作中的作用和地位得到了重新定位。学校的减负工作更加注重家长的参与，更加注重减负的联动机制和协调机制的建构与运行。家校合作育人的现象开始得到重视，学校通过家长会、家长学校、家访、专题报告等形式，促进家长树立正确教育观念、成才观念，把培养孩子的好思想、好品行、好习惯作为家庭教育的首要目标，理性设置对孩子的期望值，理性看待参加校外培训的作用，不盲目攀比，切实减轻子女课外负担。同时，家长在减负工作中的主体作用的发挥，还需要自觉和积极地引领，比如：儿童的课外阅读、劳动实践、道德教育等方面，需要家长在课外尽力陪伴孩子共同成长，从生活的许多细节中指导或者矫正孩子的行为习惯等。

2 为何雷声大雨点小——多维视角下学生减负难的复杂致因  学生减负为何难以彻底取得成功？“双减”之前的许多政策文本出台之始往往会引发社会各界热议和追捧，然而减负的实施并未有效消除“上有政策、下有对策”“一阵风”等现象。减负政策雷声大雨点小有着多方面的致因，具体的表征因素可从社会、学校、家庭等各方来分析，其固有的态度、观念以及对减负的误解对减负政策的真正落地与扎实推进产生了殊途同归的阻抗作用。这背后的根本症结在于我国历来已有的应试传统及其制度惯性长期主宰着教育实践，应试思维无论在社会层面、学校层面或家庭层面的影响都不能够轻易消除，由此会存在“上有政策，下有对策”的问题。