政策工具视角下职业教育产教融合立法路径分析

摘 要 产教融合是我国职业教育的基本特征。新形势下，我国经济体制改革、职业教育现代化建设与我国产业转型升级对产教融合提出了更高要求。政府干预是调整“市场失灵”的重要举措，良好的政策环境是产教融合健康发展的必要条件。本研究通过构建“政策内容—政策工具”分析框架对146份央地产教融合政策文本进行分析，得出以下结论：在政策内容上，校企合作占文本比重大，但在产权制度建设、激励举措等方面规定较为模糊；在政策工具的使用上，以权威型政策工具为主，但涉及企业等市场主体则以象征号召型政策工具为主，其中涉及企业办学的相关政策存在“责任不清”“义务不明”“激励不足”等问题。针对政策力度不足、相关规定缺乏法律支持等问题，亟待出台更强力政策的。2023年天津市颁布《职业教育产教融合促进条例》，通过法律手段对职业教育产教融合政策实践中产生的难点问题予以回应，为我国探索产教融合法制路径建设、促进区域职业教育产教融合政策体系完善贡献了“天津智慧”。

关键词 产教融合；区域政策；职业教育；立法路径；政策工具

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）12-0019-09

一、问题提出

党的二十大报告指出，要“推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”。产教融合是职业教育作为一种跨界的类型教育的根本特征[1]。近年来，从中央到地方，各级政府出台多项政策规定，助力产教融合发展。推动产业与教育深度融合，是顺应现代产业体系发展，为现代制造业发展提供智力支持，打通技能人才培养与市场需求关口的现实需要。我国产教融合内涵在不同时期受经济体制、政策要求、产业发展目标等因素的影响，其内涵存在不同，根据办学模式演化，可分为三个时期：以补充教学资源为目的的工学结合时期（2000-2010年），以合作办学为主要形式的校企合作时期（2010-2018年），教育、产业、人才、创新四位一体的产教融合时期（2018年至今），见图1。随着《关于深化产教融合的若干意见》《建设产教融合型企业实施办法（试行）》《国家产教融合建设试点实施方案》等政策的颁布，我国产教融合逐步实现在人才链、教育链、产业链、创新链上的衔接，通过经济发展规划统筹产教发展布局、院校专业建设，强调政府多部门协同，提高领导效力；通过激励举措与制度创新提高企业参与职业院校办学积极性；借助产教融合型企业、城市、行业，基于“空间思维”打造产教融合的公共空间，不断压实责任，推动产教融合从办学理念走向行动[2]。

图1 我国产教融合内涵演变历程

随着我国职业教育改革的逐步深化、现代职业教育体系的建设力度不断加大，职业教育产教融合取得了较大成就，但仍面临着一定问题。我国市场经济与产业发展模式的“二元对立”在一定程度上造成企业缺乏参与职业教育的积极性[3]，现有规定对企业的利益驱动不够，阻碍了产教融合的发展[4]，产教融合面临着“上热下冷”“官热民冷”的尴尬局面[5]。公共政策作为具有目标、价值与策略的大型计划，蕴含着政府为达成某项公共事业所设置的目标、采用的手段[6]。政策文本作为政策的产出物，是政策制定者陈述打算遵循的行动过程[7]。借助政策，合理发挥“看得见的手”的作用，是破解产教融合发展难题的重要举措，而政策的有效性则受到政策内容与政策工具使用之间适配程度的影响[8]。在实践过程中，我国产教融合政策仍存在政策体系尚不完善[9]、政策创新性不足进而无法体现区域特色[10]、政策制定呈现孤立性不足以应对实践过程中问题的复杂与多变性[11]等问题。通过对已有产教融合政策研究的梳理，可以得出现有研究存在以下不足：在政策文本选择上，现有研究聚焦于单一层级、单一主体的政策，使得目前的研究悬浮于某一政策层级，政策文本选择不全面；在同一层级的政策研究中，仅针对某一政策主题进行研究，没有将一系列的配套举措作为一个整体进行研究，政策的横向联系存在不足。通过构建“政策内容—政策工具”研究框架，文本选择包含中央、省、市三级政府出台的相关政策，涉及条例、办法等多种政策体例，借助多样化文本，更全面了解我国产教融合政策现状。借助政策内容分析，把控政府政策侧重点，借助政策工具分析政府实现政策目标的方式及路径，进而分析产教融合法治化的实践方向。

二、研究设计

（一）政策文本选择

产教融合政策是“跨界政策”，既具有教育特色也具有区域经济色彩。在政策文本的选择上，以“校企合作”“职业教育”为关键词，通过对中央及部分省市教育部门、发改部门官网及“北大法宝”等网站的检索与筛选，最终选定146份相关文本：在政策层级上，中央政策文本22份，地方政策文本124份；在政策体例上，法律、条例类政策文本36份，相关政策实施办法38份，各级政府出台的意见类政策文本52份，政府经济、教育发展规划20份。在政策颁布时间上，2017年之前颁布的政策文本21份，2017年及之后颁布的政策文本125份。部分政策文本见表1。

（二）分析框架

1.x维度：政策内容维度

2017年国务院办公厅颁布的《关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《若干意见》）从构建产教统筹发展格局、强化企业主体作用、促进产教供需对接、完善政策支持体系四个方面对各项具体任务进行分工，作为现阶段我国产教融合领域出台最早、效力最高的政策，其发挥着引领产教融合发展的作用。基于其中的政策分工，结合对146份政策文本的梳理，本文将146份政策文本中的各项内容划分为四个维度：统筹协调、校企合作、平台搭建与配套举措。统筹协调包括统筹经济发展规划、统筹多元主体。校企合作包括参与办学、股份制改革、人才培养。平台搭建包括产教融合城市建设、产教融合企业建设、信息平台搭建、实习实训平台建设、创新与成果转化平台搭建。配套举措由评估机制、监督举措与激励举措组成。见表2。

2.y维度：政策工具维度

政策工具是帮助政府实现其政策目标的全部手段与方式[12]，不同学者基于不同视角对政策工具进行划分：罗斯威尔基于政策作用形式将其划分为供给型、环境型和需求型三种[13]；施耐德根据政策工具应用方式，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝告工具和学习工具[14]；麦克唐纳根据政策工具的目标取向，将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型和劝诫型工具[15]。本文采用麦克唐尔对政策工具的划分方式，将政策工具分为权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、象征劝诫型工具、系统变革型工具。见图2。

权威型政策工具指政策制定者通过行政手段，依靠法律权威，对各利益相关者提出要求，具有强制性，具体体现在：明确产教融合建设目标、明确企业与行业协会等主体的责任、要求各级政府将产教融合纳入区域经济发展规划等。激励型政策工具指政府通过激励手段，诸如物质奖励、表彰等方式激发各主体的参与积极性。在文本中具体表现为：通过“金融+财政+土地+信用”的组合式激励手段，刺激企业参与校企合作，推动产教融合型企业建设。能力建设型政策工具是指提供信息、教育和资源，提高相应主体独立完成目标行动的能力，主要有平台搭建、信息交流、政策倾斜等方式。在具体的政策中，表现为信息提供、平台搭建与降低制度性交易成本。象征劝诫型政策工具通过试点建设、树立榜样、支持引导等方式，促进利益相关者做出与政策目标趋于一致的选择，在政策中的具体表述为：鼓励、支持、引导等。系统变革型政策工具是指新建组织、权力重组、体制变革等方式，对原有体制进行改革。在政策中体现为通过管理架构调整等方式对院校进行改革等。

（三）文本编码

政策条款是进行政策分析的最基本单元，基于所构建的二维分析框架，通过Nvivo软件，对政策文本进行编码，按照政策编号—所在条款—政策工具对政策文本进行编码，对政策工具、政策内容出现频次进行统计。见表3。

三、文本分析

（一）X轴：政策内容分析

产教融合政策包含多个维度，涉及多个政府关注事项，由政策文本中内容占比差异可得出政府注意力分配的不同，进而分析政策重点。借助Nvivo软件对央地政策内容要素进行分析，共得到词条1918个（中央335条，地方1583条）。在具体内容分布上，校企合作占比最高，占比超过30%，一定程度上表明校企合作是我国产教融合工作的重点。配套举措占比最少，仅占10%左右，说明产教融合政策中针对激励举措及考核评估相关内容可能面临政策力度不足的问题。见图3。

1.统筹协调，以发展规划为抓手引领产教融合发展

随着我国产业发展由劳动密集型产业向技术密集型产业转变，职业教育也由服务学生个体发展向服务区域产业发展转变。在这个过程中，职业院校职能范围扩大，责任加重，处理好服务经济发展与促进个体发展之间的关系成为当前工作的重中之重。产业系统与教育系统运行机制各异，统筹产教需要平衡好市场逻辑与政府逻辑、利润导向与公益导向、效率优先与公平优先之间的关系。现阶段，我国产教融合遵循“半市场化运行机制”[16]，即在政府宏观统筹布局的基础上，最大限度发挥市场作用。《若干意见》提出“同步规划产教融合与经济社会发展”，强调政府应将职业教育发展规划纳入到区域经济发展与产业发展规划之中，统筹产业建设与院校建设，拉近双方空间距离，发挥集群效应；结合区域资源禀赋及产业变化，动态调整职业院校专业设置，充分发挥市场的导向作用。

实现产教统筹规划与协调发展离不开多元主体间的协同与配合。在政府协同治理上，多地通过多部门联合发布文件的方式加强跨部门协作。部分地方政府采取政策清单的形式，将各项任务明确划分给具体的行政管理部门，保障相应工作的落实。多地政策提出加强产教融合政府对话，加快建立协同机制，通过联席会议的方式，对接不同部门，加强跨部门合作。针对主体多元，现有政策鼓励地方政府通过组织更新与制度建设，搭建合作平台，增强组织协同性。通过行业协会、理事会等组织形式，打造合作平台，促进多元主体协同实体化、组织化。通过统筹协调，最大限度聚合资源，形成合力。我国产教融合制度建设框架见图4。

2.发挥企业办学主体地位，不断创新合作模式

校企合作是职业教育办学的基本模式，在产教融合相关政策中，其政策内容占比最高。在职业教育办学模式上，随着我国经济体制的变迁，经历了“融合—分离—再融合”的过程。现阶段，在参与主体上，政策强调发挥龙头企业、行业企业与国有企业作用；在参与形式上，通过企业独立举办或要素投入进行股份制与混合所有制办学、共建产业学院或二级学院以及集团化办学等形式，通过产权分配等方式，合理划分校企利益；在办学内容上，通过资源共享与人员流动的方式，共同致力于人才培养，校企共建“双师型”教师队伍，进行“双元制”人才培养，基于真实的操作环境进行教学设计与教材编写等方式，企业全方位参与到职业院校的日常教学与管理之中；在治理结构上，多地政策通过“健全法人制”“加强委员会建设”等方式，调整职业院校治理结构，推动校企在组织层面“一体运行”，促进校企由“松散联盟”走向“实体嵌入”[17]。

3.搭建平台，多管齐下扫清政策落实障碍

在我国的治理体系中，面对社会发展新形势，中央往往会成为某项新政策的发起者[18]。产教融合政策通过“试点—推广”的路径，通过产教融合型企业、行业及城市建设打造空间平台；同时，搭建创新平台、实习实训平台、产教融合信息平台等教育教学平台，通过多样化平台搭建，为产教融合提供实体组织。在已颁布的政策中，涉及创新平台建设（210次）与实习实训平台建设（168次）等相关内容出现的频次较高，信息平台搭建（107次）与产教融合城市及园区建设（22次）等相关内容出现的频次较少。2019年9月，国家发展改革委等六部门颁布《国家产教融合建设试点实施方案》，提出“打造形成一批区域特色鲜明的产教融合型行业”。在产教融合型行业建设上，积极打造行业产教共同体，突破区域限制。在产教融合型城市建设上，将教育与区域产业发展相结合，发挥人才支撑的显性作用[19]，依托产业园、产教融合园等方式聚集产业[20]。各省域政府结合自身区域发展规划，划定产业园区，在全省范围内对区域产业发展进行规划。同时，地方颁布的产教融合政策强调信息平台建设，通过产教信息沟通，帮助各主体实时掌握产业信息，打破市场需求与人才培养间的信息鸿沟。在实训平台及创新平台建设上，地方政府将其作为教育事业发展的目标之一，通过确定具体数量，使平台建设更具体可行。地方政府通过明确建设目标，出台支持政策等方式，推动多样化平台搭建，以更好地发挥职业教育在人才培养与技术创新中的作用。