幼小衔接协同治理区域推进的现实困境与破解路径

【摘要】基于协同治理理论的四要素模型分析发现，幼小衔接协同治理区域推进的现实困境表现为起始条件复杂、催化领导缺位、制度设计欠缺、协同过程不畅。建议统筹多方利益诉求，规划制度支撑的协同治理方案；设立常态化幼小衔接领导小组，支持协同治理高效开展；加强多维协同评估与反馈，支持协同治理的持续循环与优化。

【关键词】幼小衔接；协同治理；区域推进

【中图分类号】G617 【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2024）06-0003-05

随着基础教育从规模扩张向高质量发展迈进，推动幼小科学衔接已然成为现阶段我国教育高质量发展的重要议题之一。在幼小衔接中，政府相关部门工作人员、教师、家长、儿童等主体均面临角色过渡和转变，各主体通过相互影响、相互作用，共同创建多主体共进的系统育人工程。〔1〕《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确要求“建立行政推动、教科研支持、教育机构和家长共同参与的机制”。可见，教育行政管理部门在幼小衔接系统推进中的统筹管理职能凸显。然而，近年来幼小衔接的政府管理中存在一定的“高成本性”“非系统性”等问题，导致区域内幼小衔接行动存在散点化、局部性现象。〔2〕已有研究多聚焦儿童视角的转变、家长参与的有效路径等单一主体，少数涉及不同学段教师之间的联动，但鲜有从行政管理视角整体规划、推进和评估衔接工作的研究成果。〔3-5〕因此，本文从区域教育治理的管理语境出发，基于协同治理理论的四要素模型（SFIC模型），剖析隐匿于幼小衔接问题表象背后的管理困境，并尝试提出具有针对性的幼小衔接协同治理区域推进的破解路径，以期为幼小衔接的区域管理提供参考。

一、协同治理理论的四要素模型与幼小衔接协同治理的区域推进

协同治理理论的四要素模型是协同治理理论的经典实践模型之一，具体见图1。在协同治理理论视域下，四要素模型包含起始条件、催化领导、制度设计和协同过程四个要素，要素之间及其细分变量之间的关系构成了分析协同治理实践的多个维度。其中，多主体展开协同治理的核心在于协同过程，起始条件是协同过程的背景或情境，制度设计和催化领导是协同过程的关键保障。〔6〕幼小衔接的区域推进能够促成多元利益主体的协同治理，体现了教育行政管理部门、幼儿园、小学、家庭等多元主体在幼小衔接工作中的体制独立和相互交织。协同治理理论的四要素模型以幼小衔接推进中的不系统、不高效为协同动因，以制度设计和催化领导为关键保障，在起始条件的影响下，支持多元利益主体参与倡导沟通、信任、投入、理解、共享的协同过程，形成稳定的、统筹全局的幼小衔接管理体系。从将协同治理理论的四要素模型应用于幼小衔接协同治理区域推进的适切性来看，一方面，在管理本质上，幼小衔接协同治理是一项涉及顶层设计、机制建设、工作推进、监测评估等多系统协同发力的动态治理工程。这一工程中的多主体协同愿景、管理架构、制度保障、协同实践等，与四要素模型的四大关键要素具有显著对应性。另一方面，在价值理念上，幼小衔接协同治理中的多元主体具有体制独立和相互依赖、权益冲突和利益共享、平等协商和纵向管理等诸多矛盾性特征，与四要素模型中诸多细分变量凸显的通过差异互动达到协同治理的理念不谋而合。可见，四要素模型适合作为分析幼小衔接协同治理区域推进的现实困境的参考框架。当然，在将四要素模型用于分析当下幼小衔接实践问题时，我们应当考虑国情和文化背景，重点考量我国幼小衔接协同治理区域推进的特定历史文化情境，提出适合我国实际情况的破解路径。

二、幼小衔接协同治理区域推进的现实困境

近年来，随着幼小衔接顶层设计及政策布局的逐步落实，虽然各地政府已采取政策发文、平台搭建、行动创新等种种措施，但依然在一些方面存在路径依赖、无序推进等问题。因此，本文根据协同治理理论四要素模型的四大要素及诸多变量，结合相关文献与已有实证研究，分析当前幼小衔接协同治理区域推进的现实困境。

1.起始条件复杂

依据四要素模型，由不同主体、资源条件共同参与构成的幼小衔接协同治理的起始条件具有相当的复杂性。这与幼儿园和小学对儿童的身心、生活、学习要求的巨大差异有关，也与儿童需要适应新的同伴群体、建立新的友谊，以及应对可能出现的社交问题关系密切。正是两个学段对儿童发展要求的截然不同引发了参与主体的权力争执及资源失衡，也导致了主体间关于幼小衔接的认知和实践冲突。从现实情况看，不同主体对儿童的理解、期待、要求以及利益的互相牵扯形成了错综复杂的协同起始条件，即各主体权力不对等、参与动机混乱、合作不充分。上述起始条件决定了当下的幼小衔接迫切需要稳定有序的管理体系来统筹各项资源，联合多元利益主体。

2.催化领导缺位

催化领导是指在多主体协同过程中，各主体发挥各自的职能作用，继而生成关键组织的领导力。现实中，幼小衔接问题的处理涉及多个利益主体，包括教育行政管理部门、学校、家庭、社区等，但针对性的区域管理领导小组尚未在国内建立起来。这始终是阻碍幼小衔接高效开展的一大困境。首先，现阶段的幼小衔接行动主要由各地幼儿园发

起，缺乏系统的管理队伍支持，也缺乏与计划、实施、监督有关的领导组织。如果没有一个专门负责的组织来协调和监督幼小衔接的各项工作，那么可能会导致实施过程中的混乱和效率低下。其次，目前管理幼小衔接的职能部门兼任多项教育管理职责，难以有充分的时间和精力开展衔接工作。职能部门领导队伍的组成相对同质化，缺少其他利益主体的发声，尤其缺少家长和儿童的发声渠道。事实上，儿童和家长恰恰是幼小衔接的核心受益人群。如果幼小衔接的管理和决策过程缺乏来自核心主体的参与和声音，那么可能会导致教育决策的片面性。最后，幼小衔接作为重要的学段衔接期，缺少关键的直接牵头领导，容易导致相关事务的处理时效弱、流程烦琐。长此以往，一来可能难以切中要害地解决实际困难，二则可能导致儿童入学准备或入学适应偏离科学轨道。

3.制度设计欠缺

四要素模型的制度设计既注重制度设计的针对性和清晰度，又强调制度设计过程中的多元参与和高透明性，从而贯彻落实多元主体协同治理的规范要求。一方面，当前幼小衔接协同治理区域推进的制度内容存在高度同质、盲目跟风的问题，且缺少系统的配套制度。〔7〕近年来，我国各地政府相继出台了关于幼小科学衔接的“实施方案”“工作方案”等，作为深入推进区域内幼小衔接工作的政策工具。进一步分析这些政策文本会发现，部分文本存在雷同问题，对本区域内幼小衔接的发展步调、资源分配、现实困境等的针对性有待进一步提高。同时，配套制度设计有待健全，普遍缺少对幼小衔接过程中的激励与能力建设等制度，部分区域尚未建立幼小联合教研以及家、园、校三方共育等机制。〔8〕这些问题在一定程度上制约了多主体协同治理体系的建构与运行。另一方面，幼小衔接的相关制度设计依然是自上而下的指令，没有实现多元主体的共治、共享、共建。尽管多数区域的幼小衔接实施方案和相关制度中明确提出了区域共识、组织愿景、协同方式与路径等，但多是基于多年管理经验形成的路径依赖，缺乏对多元主体关于教育决策和制度设计的意见征询。例如，由于权力角色限制，家园共育中的家长往往处于被动配合的境地，难以参与幼小衔接的集体性教育决策制定。这种多元主体不参与制度设计的现象容易引发对制度理解的偏差，造成自身职责和任务不明确的误区。

4.协同过程不畅

四要素模型的协同过程是影响协同结果的关键要素和直接因素。首先，参与幼小衔接协同治理的多元主体的面对面沟通受到诸多现实因素制约，信任危机有待解决。多元主体因其特定的职责任务、利益需求等，理应参与协同治理的规划、组织、实践和评估。然而，由于受到时间、空间等的制约，即使是作为关键主体的幼儿园和小学教师群体，也大多处于“有心无力”状态，参与不多。〔9〕同时，传统区域教育管理中的单向指令和单线管控也是产生信任危机的原因之一。其次，多主体协同缺乏过程投入的稳定机制，难以围绕儿童发展、课程教学等多个核心问题进行内涵挖掘，形成深度共识。多项研究表明，虽然多方主体基本认同幼小衔接的价值和意义，但部分主体对开展和创新幼小衔接实践缺乏合作信念，且部分教师幼小衔接教育能力较为不足，更缺乏稳定的合作平台。〔10，11〕再次，阶段性成果的提炼、共享和转化需要加强。通过对某个区域幼小衔接成果的文本分析发现，多数阶段性成果通常都是针对某个幼小联盟组织形成的实践案例，具有差异化、碎片化、分散性等特征，缺乏对衔接问题、规律与策略的进一步提炼与总结，不利于区域内共享和推广。最后，区域管理中的信息填报和动态监测通常通过垂直系统开展，缺乏横向系统的沟通与共享，容易造成信息不通、内容重复、形式表面等问题，无法发挥资源共享平台的实际作用。

三、幼小衔接协同治理区域推进的破解路径

基于四要素模型，根据我国幼小衔接管理的历史文化情境，结合区域教育管理文献分析，研究者尝试构建幼小衔接区域协同治理与发展循环模型，具体见图2。《指导意见》强调“整合多方资源，实现有效衔接”。协同过程是幼小衔接区域协同治理与发展循环模型的核心和关键，其融入衔接机制的三环形框架设计是区别于原有四要素模型的创新和突破。一方面，外环依托五种多样化的幼小衔接典型机制，有助于形成机制合力，而高校专家、教研部门等的联合协商又有助于总结和明确每种机制的实践策略。以跟岗交流机制为例。这一机制是指在区域教育行政管理部门的统筹规划下，幼儿园和小学教师进入对方的教育场所，体验、参与和探究真实的跨学段教育情境，从而提升教师的幼小衔接素养。跟岗交流机制应当明确跟岗教师的遴选标准，以及跟岗交流实践的目标、原则、任务、频次等内容，为区域推进提供参考。另一方面，中环保留四要素模型的五步骤协同过程，有助于增强内环的多主体合力，促使多主体协同过程优化。新模型立足教育行政管理视角，以区域协同治理规划为方向引领，以过程性制度设计和领导组织效能催化为强力支撑，以联合教研、贯通课程研究、教师研训、家-园-校-社互动、跟岗交流等机制创新为平台和着力点，多主体遵循面对面沟通、建立信任、过程投入、达成共识、共享阶段性成果的过程形成协同合力，提高儿童发展、教师成长、园-校衔接、家社赋能等协同治理效应，并通过评估与反馈功能支持协同治理的持续循环与优化。

1.统筹多方利益诉求，规划制度支撑的协同治理方案

幼小衔接协同治理区域推进应在调研区域管理实际情况的基础上，统筹多方利益诉求达成共同愿景，进而规划可持续运行的协同治理方案。因此，应当以教育行政管理部门为牵头主体，调研区域具体进展和多主体实践需求，形成“党政统筹、部门规划、多元协同、动态监管”的制度设计流程，进而实现幼小衔接协同治理区域效能最大化。首先，实地考察区域推进的实际情况和基础条件，总结幼小衔接的有效经验，梳理区域推进的问题和困境，尤其需要对儿童在幼儿园阶段的发展进行全面评估，了解儿童对幼小衔接的切身诉求。这是协同治理开展的重要前提。其次，启动多方会谈，厘清不同利益主体的诉求，达成支持儿童连续性发展的幼小衔接共同愿景，并在此基础上形成常态化会谈机制。参与者应当包括但不限于政府相关部门管理者、幼儿园和小学教师、家长、社区代表、教育专家等幼小衔接关键利益群体。参与者参考《指导意见》及区域实施方案，明晰多元主体的关系、权力和职责，通过反复磋商研制多元主体协同共进的联合教研等五种机制，明确短期至中长期的协作目标、合作框架与计划，为协同治理的起步与持续奠定良好基础。最后，基于现实调研和共同愿景，依托常态化会谈机制，由教育行政管理部门牵头规划幼小衔接工作的计划、推进、监管与评估。例如，为提升目标群体投入幼小衔接的自主性和积极性，应当有针对性、有重点、有节奏地逐步完善相应的激励与考核等制度，尤其是在财政补贴、考核评优上做到权责分明和监管有力。〔12〕此外，任何行动的规划与实施都不能缺少相应的行动资源支持。因此，有必要建立一个集中且不断更新的资源信息平台，用于共享幼小衔接过程中的教育材料、研究成果、最佳实践案例等，满足不同主体不同阶段的即时需求。良好的协同治理统筹与规划将为后续的整个协同过程提供坚实稳定的基础保障。