对学前教育投入问题的思考

【摘要】我国学前教育事业长期存在多类幼儿园共存的供给格局，不同类型幼儿园的财政保障存在很大差异。基于学前教育供给端的表现，地方政府应当改革财政投入和融资方式，改革价格管理和资产管理方式，立足长期，不断完善补贴机制，深化体制机制改革方向，实现学前教育的高质量发展。

【关键词】学前教育；投入；地方政府；公办园；普惠性民办园

【中图分类号】G617 【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2023）03-0003-06

按照《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的要求，为保障学前教育的普及、普惠和基本服务特征，“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”。公办园和普惠性民办园由财政投入提供保障，而无政府补贴的民办园为有个性化服务需要的家庭提供服务，不在财政保障范围内。基于这一政策背景，我们有必要重新梳理和思考学前教育财政面临的问题（本文讨论的范畴仅限各类公办园和普惠性民办园）。

一、学前教育的投入保障问题

在公共财政框架下，投入包含三个基本问题，即：（1）投给谁——可及性；（2）投多少——可负担；（3）怎么投——投入项目。〔1〕具体到学前教育，它是普及性服务，每名学前儿童都有权平等享有，享用与否取决于个人的选择。如果地方财政承担太大压力，那么地方政府提供学前教育服务的供给能力会受到制约。尽管学前教育服务属于优先保障的类别，但其保障等级低于义务教育。财政压力会使学前教育投入保障面临与义务教育不同的问题。

1.多类幼儿园共存的供给格局

为提供普及性的学前教育机会，我国各级政府非常努力，特别是在2010年后，学前教育投入大幅提升。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了“基本普及学前教育”的目标。到2018年，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出“到2035年，全面普及学前三年教育”，还提出“按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%”。

在提出普及学前教育的目标十年后，学前教育服务的普及性目标已经得到落实。据教育部基础教育司司长吕玉刚介绍，2021年全国幼儿园数量达到29.5万所，比2011年增长了76.8%，全国学前三年毛入园率由2011年的62.3%提高到2021年的88.1%，学前教育实现了基本普及。〔2〕十年来，资源结构发生格局性变化。2021年全国普惠性幼儿园（包括公办园和普惠性民办园）达到24.5万所，占幼儿园总量的83%，其中公办园12.8万所，比2011年增长了149.7%。〔3〕

我国学前教育是普及性的服务，3—6岁儿童通过普惠性民办园和公办园两条轨道接受学前教育服务。“双轨”的供给设置决定了两种幼儿园的收入来源和财政投入途径存在根本差异。除此之外，更细致地观察供给体系可以发现，同一轨道内还存在“多头”供给现象。以公办园为例。顾名思义，公办园应该是教育部门办园，但实际上，除教育行政部门外，部分党政机关、企事业单位、部队、集体等也会利用国有资产、集体资产及财政经费等举办单位福利性幼儿园。这些同样属于公办性质的幼儿园，〔4〕但其组织属性仍然有很多不明确的地方。这些幼儿园的预算不能列入所属机构的业务支出，其预算保障程度取决于所属机构的收入状况。因此，公办性质幼儿园内部存在巨大差异。普惠性民办园，按照2018年修订的《社会组织登记管理条例》（草案征求意见稿），其组织属性被界定为社会服务机构类社会组织，“是指自然人、法人或者其他组织为了公益目的，利用非国有资产捐助举办，按照其章程提供社会服务的非营利法人”。“社会服务机构”的说法，等同于2016年之前的“民办非企业单位”。①

2.不同类型幼儿园的财政保障差异

由于组织属性不同，财政投入对不同类型幼儿园的保障程度存在巨大差异。教育部门举办的幼儿园，预算等级属于公益二类，编制内教师工资依靠教育经费得到充分保障，业务经费和合同制教师工资也按照生均经费拨付。这是政府支出中优先保障的类别。非教育部门举办的公办园，资产大多免费获得，地方教育部门和举办单位会以专项或其他形式予以补贴。这些补贴加收费可以覆盖经常性支出和人员工资。普惠性民办园，收入主要来源于收费和政府补贴。财政补贴基于民办园和政府之间的“契约”，在民办园提出申请，并得到认定后，政府给予其相应的补贴。被认定普惠后，普惠性民办园在接受政府补贴的同时，也要接受政府限价。普惠性民办园的支出项目，除教师工资和日常运转外，如果使用政府和国有资产，能够获得资产使用上的减免；如果使用私人资产，则需要在收费受政府监管的同时，缴纳资产租用成本。这种保障程度依次递减的格局详见表1。

表1罗列了不同类型幼儿园的财政保障、收费水平、支出责任的要点。教育部门直属幼儿园的成本由家庭和政府分担，但政府承担部分较大。非教育部门办园具有明显单位福利特征，成本由政府、单位、家庭共同承担，政府承担部分较小。普惠性民办园是政府和家庭分担，政府承担部分较小，家庭分担部分受到政府严格的价格监管，不能随意提高收费水平。

公办园和普惠性民办园是保障学前教育的普及、普惠和基本服务的主体，共同为约80%的民众服务。这是政策对于多样化社会需求以及多元供给格局的尊重和平衡。然而，所有制差异决定了财政投入进入不同类型幼儿园的渠道不同，进一步引发了保障程度的差异。

二、学前教育供给端的表现

不同性质幼儿园有不同的收入方式，从制度上保证服务供给方式多样化。这本来是制度设计的应有之义。然而，制度环境并不是静止不变的。在环境发生变化后，处于供给体系上不同位置的幼儿园会面临不同的考验。

1.公办园：发展遇阻，温吞运行

若地方财政压力加大，公办园会面临专项投入减少带来的挑战。部分公办园虽然有稳定预算作为保障，但奖励性的财政专项投入会有所减少，使得幼儿园承担行业引领、标杆的功能缺乏充分的资金支持。在部分公办园，非在编教师占据教师队伍的主体，其工资来源由生均成本和收费承担，在公办园收费低的情况下，其发展会面临经费上的约束，其发展状态可被称为“温吞”。

2.普惠性民办园：人口和补贴双重压力下的“寒意”

普惠制的制度安排是基于举办者与政府之间的契约，即主动申请成为普惠性民办园，接受政府限价和管理，被认定后，享受政府补贴。这种普惠责任与补贴权利之间的均衡，若地方财政压力趋紧，则可能会被打断或干扰。补贴的拖延，与物价涨幅之间的关联机制不畅，都可能使得普惠性民办园承受财务上的巨大压力。

除此之外，普惠性民办园还要承受人口出生率下降带来的冲击。近年来，我国人口出生数持续下降。从《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》看，2019年全年出生人口1465万人，2021年全年出生人口1062万人。〔5，6〕2011—2017年，中国的年出生人口规模基本维持在1600万左右，但从2018年开始，出生人口呈下行趋势。〔7〕若招不到足够的幼儿，幼儿园会难以满额运营，规模效率下降。这对于主要依赖收费生存的幼儿园来说，影响巨大。在财政支持不能弥补这部分损失的情况下，部分普惠性民办园可能面临“出局”风险。

三、应对财政压力的政策工具包

学前教育体系如何应对来自财政的压力？如果出生人口下降是不可逆转的趋势，只考虑财政压力下可能的政策工具设计，那么，政策工具来自财政投入、收费和资产管理三个方面。

1.改革财政投入和融资方式

财政投入进入学前教育的方式有两种。第一种是针对教育部门直属园的支出预算，即按照公用经费、在编教师工资和资产专项分类的运营性支出预算，其预算栏目体现运营的真实场景，并且将不同类别预算之间不能调整使用作为内控制度的重要标准。〔8〕第二种是针对公办性质幼儿园和普惠性民办园的趸付补贴制度，即参照一定的标准，一次或分次支付给幼儿园。补贴虽然不区分支出项目，但一般都附带支付范围限制，如仅用于支付教师工资、校舍维修等。补贴标准没有统一规定，但一般参照全省公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准，鼓励有条件的地区适当提高补助标准，对考核优秀的普惠性民办幼儿园发放综合奖补。〔9〕

当地方政府面临财政压力时，政府往往会实施保工资、保运转的策略，政府补贴和奖励的财政优先等级低于公共部门人员工资和运转，如果补贴不能及时到位或者补贴不充分，普惠性民办园就会更多地依赖收费维持运转；如果收费受到限制，普惠性民办园就会面临质量滑坡和关闭风险。为了防止普惠性民办园的经营风险演化为社会问题，在短期内，保证财政投入的关键政策工具是提高各地普惠性民办园财政补助的预算保证的政策等级。目前，各地对普惠性民办园的补贴，都以普惠性民办园认定与扶持管理办法作为引导和管理性文件，其重点放在认定与管理上。如果能够单独设立普惠性民办园补贴管理办法，则能真正将普惠性民办园认定和待遇连接起来，减少财政补贴不到位或无相对应的财政补助的现象。

从长期看，则需要深化体制机制改革，为市场、政府之间的社会服务机构建立市场、财政共同作用的机制，改善各类型公办性质幼儿园、普惠性民办园经营环境，将财政补助类支出作为独立的预算类型加以设立。当然，这就需要对“非公非民”的机构进行单独立法。尽管2008年以来，《社会组织登记管理条例》多次列入国务院立法计划，但至今未公布修订稿，有些关键问题难以达成共识。社会组织仍然实行“双重管理原则”，民政部门负责社会组织登记，业务主管单位主管业务。〔10〕《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法实施条例》）已经明确了普惠性民办园的非营利属性，收费原则也非常清晰，即根据办学成本、市场需求等因素确定。如何建立相应的操作性标准，在收费限价的同时，建立相应的补贴办法，综合平衡规范和扶持之间的关系，向市场释放出正确的政策信号，成了持续深化教育体制机制改革的关键突破点。

是否可以使用金融手段作为财政投入的补充？按照《民办教育促进法实施条例》第六十条，“金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资”。第五十七条规定“县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的具体情况，设立民办教育发展专项资金，用于支持民办学校提高教育质量和办学水平、奖励举办者等”。第五十六条还专门强调了“在西部地区、边远地区和少数民族地区举办的民办学校申请贷款用于学校自身发展的，享受国家相关的信贷优惠政策”。而实际上，普惠性民办园大多无法使用信贷和资产运作手段，其运营严重依赖当期收入，以及当期的政府补贴。〔11〕

学前教育虽然是一项“小小的事业”，但却蕴含着“大大的政策议题”。短期来看，针对不同类型幼儿园，特别是针对公办性质幼儿园和普惠性民办园，提高其财政补贴保障等级，依然是关键的政策工具。从长期来看，适应多种需求，构建多样化社会公共服务体系的财政投入和金融手段，可以有效改善社会公共服务供给的制度环境，持续推动体制机制改革。

2.改革价格管理方式

由于很长一段时间里“入园贵”现象的存在，我国学前教育政策对于服务价格（收费）一直采取严格管控的策略，对公办园的收费控制尤为严格。按照行政事业性收费管理框架，实行公办幼儿园收取的保教费、住宿费政府定价，公办园成了“优质低价”的代表。对普惠性民办园的收费管理、定价方式（收费项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定）以及管理方式（向社会公示，并接受有关主管部门的监督），都做出明确的原则性规定。在这些原则性框架的落实过程中，一般县（市、区）教育行政、工商财政、发改部门等会以合同约定等方式进行最高限价。直属公办园和普惠性民办园的价格“双轨制”和“剪刀差”，使普惠性民办园处于不利竞争地位。