近十年我国学前教育资助政策：特征、问题与建议

【摘要】本研究运用内容分析法梳理了近十年来我国29个省市出台的学前教育资助政策文本，发现当前我国学前教育资助政策存在资助范围总体偏小、资助对象识别不够精准、资助经费来源及资助类型相对单一等问题。基于此，建议可从以下几方面入手，逐步健全并完善学前教育资助政策：加强法制建设，全力保障资助工作的贯彻落实；拓展经费来源，充分调动社会参与的积极性；兼顾幼儿与家庭，多渠道、多途径开展资助工作；运用信息技术，提升资助工作精准度和规范性。

【关键词】学前教育资助政策；处境不利儿童；教育公平

【中图分类号】G610 【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2023）03-00１3-05

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要“健全国家资助政策体系”，“对家庭经济困难幼儿入园给予补助”。2011年9月，财政部、教育部出台《关于建立学前教育资助制度的意见》，对建构我国学前教育资助制度进行了全方位、立体化的设计。2015年颁布的《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》将幼儿资助问题提升到新高度，明确指出幼儿资助工作由中央财政设立，通过一般公共财政预算开展。

统计显示，我国学前教育资助政策基本得到贯彻落实，资助金额逐年递增。2014年共资助411.65万学前儿童，资助金额共计52.77亿元；〔1〕2021年各级政府、幼儿园及社会团体（个人）共计资助幼儿795.03万人次，资助金额112.16亿元，各项指标均比2014年提高一倍左右。〔2〕尽管如此，各地学前教育资助工作还存在一些不足。有研究指出，我国部分省份的学前教育资助比例和资助标准偏低；幼儿园和社会资助项目的实施力度不足，导致资助政策落实的绩效水平偏低。〔3〕另有研究表明，与其他学段相比，学前教育资助形式相对单一，城市公办园家庭经济困难幼儿占据受资助对象的主要比例，由此导致一部分真正需要被资助的农村家庭经济困难幼儿无法进入该惠民政策框架内。〔4〕基于此，探讨如何改革、完善学前教育资助政策体系，满足更多家庭经济困难幼儿的入园需求是一个十分重要的课题。这不仅有助于基本实现普及学前教育的战略目标，也有利于教育公平和社会和谐。

本研究通过网络搜集了各地颁布的学前教育资助政策文本，分析各地资助工作的基本特点，在此基础上反思现有资助政策的不足，并提出了改进措施及建议。

一、我国学前教育资助政策的基本特征

本研究对“贫困幼儿入园补助”“贫困幼儿资助制度”“学前教育资助”“家庭经济困难幼儿入园资助”等词条进行网络搜索，截至2022年11月底，共搜集到112份学前教育资助政策文本。文本时间跨度是2011年至2022年，发布机构包括29个省（市）政府、教育行政部门和财政部门。通过对112份政策文本的分析，我们发现各地制定的学前教育资助政策具有如下基本特征。

1.资助对象以“三类幼儿”①为主，兼顾其他处境不利幼儿

各地对于学前教育资助政策的适用范围有着一致的看法，即适用于经县级以上教育行政部门审批设立的各级各类公办幼儿园（含公办性质幼儿园）和普惠性民办幼儿园，托儿所、亲子园等早教机构不包括在内。在此范围内，主要资助对象为年龄在3—6周岁的孤儿、残疾儿童和家庭经济困难的在园儿童，如享受城乡最低生活保障家庭幼儿、革命烈士子女、建档立卡家庭幼儿以及突发变故导致家庭经济困难的幼儿等。除上述“三类幼儿”外，部分地区会根据我国城乡二元经济结构背景下流动儿童日益增多的社会现实，将外来务工人员子女纳入学前教育资助体系。如南京、郑州、大连、芜湖以及青岛等10地的学前教育资助政策明确规定，“外来务工人员随迁子女在我市幼儿园就读的，经教育部门审核认定后，与本地幼儿享受同等待遇”。在所有政策文本中，有16份明文规定“只有一个子女或两个女孩且经济困难”的农村家庭在园幼儿都应被资助。这主要集中在贵州、河南、湖南、广西、甘肃、陕西等中西部农业大省。以上分析表明，各地在制定学前教育资助政策时能根据本地实情，因地制宜地确定资助对象。这是教育公平的基本价值体现，也是学前教育资助政策的核心要义。

几乎所有地区均采取了“材料准入”的方式来审核并确定资助对象，即根据申请人提供的证明材料（如计划生育证明、户口本、居住证明、低保证明等）决定申请人是否有资格接受当地学前教育资助。不同申请人所需提供的证明材料不同，如城市、农村低保和低收入家庭幼儿必须提供低保证明；孤儿则需要提供由政府批准依法设立的儿童福利机构出具的相关证明；父母或幼儿残疾要获得资助，需提供相关证件或合法医疗机构出具的相关证明；外来务工人员子女被要求父母持有合法的房屋居住证明、流动人口计划生育证明、相对稳定的工作证明等。

2.“资助门槛”受限于户籍制度的藩篱

“资助门槛”是指各地政府对家庭经济困难幼儿申请财政资助设定的准入条件。在所搜集的112份政策文本中，有24份明确规定学前教育资助对象为具有本市户籍的年满3周岁的适龄幼儿。这24份文本的所属地主要包括广州、佛山等珠三角地区城市，以及北京、上海、深圳等经济发达城市。这意味着即使其他条件达到当地规定的“资助门槛”，但如果没有当地户籍，外来务工人员子女也难以与当地户籍幼儿一样享有均等的资助机会。其他80多个城市的资助政策虽没有明确规定是否需要持有本地户口，但相关研究表明，获学前教育资助的主要是具有本地户籍的家庭经济困难幼儿。〔5〕

与此同时，大部分地区的公立幼儿园招生均实行户籍优先原则。〔6〕这意味着大多数家庭经济困难的流动儿童既难以获得政府资助，也不易享受到质优价廉的公立学前教育资源。据统计，辽宁省鞍山市进入公立幼儿园就读的流动儿童比例仅占13%，〔7〕全国随机抽样调查的相关结果也只有27%。〔8〕党的十九大以来，部分地区在户籍限制上有所松动，如成都、珠海、大连均规定本市常住人口或外来务工人员随迁子女，符合条件的可享受本地幼儿同等待遇，但须向教育部门提供监护人社保、医保等的缴纳凭证，而相应的审核要求未做明确规定。由此可见，教育选择权与户籍制度的深度捆绑，一定程度上导致现行的学前教育资助政策对于大多数潜在目标群体而言成了可望而不可即的“镜中花”“水中月”。

3.资助标准多“一刀切”且地域差异大

在所搜集的112份政策文本中，有20份根据学前儿童家庭经济困难程度确定了相应的资助标准，主要集中在广东、山东、福建、广西等地。如福建省将申请“助学金”的家庭经济困难幼儿分成两类：孤儿或残疾幼儿、低保家庭幼儿、烈士子女或优抚家庭子女为第一类，其他家庭经济困难幼儿统归为第二类。不同类型家庭经济困难幼儿的资助标准也不同，第一类幼儿每生每年2000元，第二类幼儿每生每年1000元。江苏高邮市的《学前教育资助管理制度》指出，幼儿园在资助名额和经费总额内，可以按儿童家庭经济困难程度“比较困难、特别困难、最困难”三档确定资助标准。上海市、辽宁大连市等地根据幼儿园收费标准确定相应的补助标准，如上海市规定公办幼儿园按照相应收费标准免除受资助幼儿的保教费，民办幼儿园每人每月最高免除保教费700元。其余92份政策文本对学前教育资助标准基本采取“一刀切”模式，未对资助对象进行城乡以及困难程度区分，其中有67个明确规定本地学前教育资助标准为每生每年1000元，范围涵盖我国东中西部的城市及区县。

与此同时，目前各地执行的资助标准差距也非常大。如河南省的资助标准为每生每年1000元（其中保教费600元，生活补助400元）；辽宁省的城市和农村分别为每生每年2400元和每生每年1200元；〔9〕广东深圳市则进一步明确了不同类型幼儿的资助标准为家庭经济困难儿童和残疾儿童每生每年3500元，孤儿以及烈士子女每生每年7000元（受资助对象所在幼儿园每月保教费低于资助标准的，按实际缴纳的保教费金额予以资助）。综合来看，各地之间的差异最大接近7倍之多。

4.资助经费的来源以政府财政投入为主

目前，我国按照建立公共财政体制的要求形成了以政府投入为主、幼儿园为辅和社会捐助为补充的学前教育资助格局。《中国学生资助发展报告》（2020年）显示，我国各级各类学生资助经费的主要来源是政府财政投入，2021年学前教育资助总额的97.05%为财政资金投入，总计投入108.85亿元。〔10〕统计显示，为切实保障适龄弱势儿童的学前教育权利，部分样本省市进一步明确政府投入职责，并将政府财政投入进行了量化处理。以山东省为例，其在《关于实施学前教育资助政策的通知》（2011年）中明确规定学前教育资助资金由省市财政按比例分担，根据各地经济发展状况不同，省市财政分担比例也有所不同，如济南、淄博、东营、烟台、威海5市经济状况相对较好，省与市分担比例为4∶6，其他城市如枣庄、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽等地则按照8∶2比例分担。

5.资助形式以政府补偿为主，减免费用为补充

《财政部 教育部关于建立学前教育资助制度的意见》（以下简称《意见》）明确指出，各地在建立学前教育资助政策体系时必须坚持“地方先行、中央补助”的原则，具体资助方式和资助标准由各省自行制定。目前，绝大多数地区主要采取现金补助和教育券两种形式给予弱势幼儿及其家庭以经济资助。现金补助是由政府通过相应职能部门以现金方式支付幼儿在园期间的保教费和伙食费等。统计显示，在112份样本中有96份采取了现金补助方式，如广东、浙江、湖南、湖北等地明确规定直接将补助经费打入幼儿家长办理的特定银行卡中。教育券是政府向学生或家庭发放的专门用于教育的有效证券，学生或家长使用此券向校方支付学费或其他相关费用，学校则向政府兑取与券值相等的现金。〔11〕如海南海口市为有本市户籍的3—6岁在合法园就读的幼儿，每人每年发放400元学前教育助学券，最长期限三年。近年来，部分地区开始探索将补助金直接拨付给相应幼儿园的方式，如重庆市江津区2021年明确指出，区财政直接将资助金拨付到幼儿园，不发给幼儿或其家长，同时规定幼儿园不得再另外收取受资助幼儿的保教费和生活费。

二、当前学前教育资助政策存在的问题

1.资助范围总体偏小

上述政策文本显示，部分省份如湖南、广东、山东等明确规定主要资助范围为在园儿童总人数的10%；也有部分省份高于该值，如海南省为“原则上不超过在园儿童总数的15%”，陕西省为20%，湖南省的贫困县和少数民族县为15%等。另外，户籍要求也在一定程度上限制了教育资助对象的范围。各地学前教育资助政策的制定均以《意见》为依据，虽然对资助对象的要求不尽相同，但本地户籍限制却是多数经济发达省市的共同要求。资助比例的限制加上户籍制度的掣肘导致了可享受学前教育资助儿童的总量有限。

2.资助对象识别不够精准

各地学前教育资助政策明确规定，学前教育家庭经济困难幼儿申请资助由家长（监护人）在新学期开学后一个月内向其所在幼儿园提出申请，并提供相关佐证材料，幼儿园按照当地制定的评审办法进行资料审核、评审及公示，然后上报当地教育主管部门审核确认。一定程度上可以说，幼儿园是学前教育资助工作的第一责任主体。学前教育资助材料审核种类繁多，涉及户口、伤残、就业、工资等多领域，幼儿园在一定程度上只能对申请人的家庭经济背景进行简单调查，资料审核的深度非常有限，无法把握审查对象经济背景的准确性。有学者在对南京市家庭经济困难幼儿资助工作调研时也发现了同样的问题：318个样本中，有14名家庭自评不属于《南京市家庭经济困难学生认定办法》所规定的资助对象的幼儿，均获得经济困难学生学前教育资助；占比1.3%的样本家庭认为“资助政策的审核程序不严格”。〔12〕同时，以资料申请审核为主的模式也会在一定程度上影响符合条件的家庭申请的积极性，如上述研究发现在304个自评属于资助对象的幼儿家庭中，有28.9%的家庭因担心真实状况的暴露会给幼儿及家庭带来负面影响而未申请学前教育资助。

3.资助经费来源及资助类型相对单一

全国学生资助管理中心统计数据显示，在我国，政府依然是学前教育资助资金的主要来源，2019年—2021年各级政府资助资金占比分别为97.72%、98.10%和97.05%，社会资助占比较低，2021年仅为0.10%。另外，我国学前教育资助类型相对比较单一。尽管不同省份在具体资助种类和实施细节上有差异，但一定数额的经济补助（包括现金补助和教育券）和保教费、伙食费减免等是各地资助的主要形式，且资助的主要目的是解决家庭经济困难幼儿当下的入学问题，对提升低收入家庭家长就业再生能力的福利性资助几乎没有关注。