报道：东极岛开发的困境和希望

（文 / 蔡伟）

无人岛屿独特迷人的风光是开发上最大的亮点（三月 摄）

土地、水源等自然资源的匮乏，导致岛上生活远不如大陆富裕舒适（三月 摄）

东极镇是邻近宁波的浙江舟山市普陀区下属的岛屿镇。该镇位于中街山列岛东脉，由大小28个岛屿、108块礁石在内的岛群组成，总面积仅11.7平方公里，而全部人口都集中在4座较大的岛屿(庙子湖、青浜、黄兴和东福山)，东极镇镇政府就位于面积最大，自然条件相对最好的庙子湖岛上。该镇居民主要是从福州、温州和岱山等地迁移而来，住人历史只有130多年。当记者从舟山岛沈家门港乘3小时客轮抵达该岛时，眼前出现的海岛小镇就像小型的布达拉宫，密集的石屋从港岸狭窄的平地密密匝匝地向贫瘠的山坡上延伸。

蒋善定是舟山沈家门人，现任东极镇党委书记兼镇长。他告诉记者，东极镇曾拥有超过两万以上的人口，其中青浜岛曾经以一点几平方公里的面积，居住有超过6000以上的人口，堪称世界上人口密度最大的地区之一。然而从上世纪80年代之后，舟山市政府采取“大岛建，小岛迁”的发展政策，避免在基础建设方面对众多分散岛屿重复投资。于是从90年代起，舟山各外岛人口开始大量内迁至舟山本岛地区。“在1995年和1996年的高峰时期，东极镇的留住人口仅3500人，春节时更降至3000人。因为许多人都在沈家门买了房子，岛上的房子逐渐闲置下来。”从沈家门到东极的渡船上，记者与两位家住青浜的渔民攀谈。他们告诉记者，目前已经从捕鱼变为收鱼，都在沈家门买房，只有父母还住在岛上。

对岛上人口的大量外迁，蒋善定认为渔业资源衰退也是重要原因。

那么，“大岛建，小岛迁”政策到底是促进了发展还是导致了岛屿衰退呢？蒋善定表示，政策对舟山市总体经济的确起了促进作用，外岛在发展生产和生活上确有太多的不便。每天一班的渡轮是岛上和舟山惟一的交通联系，而由于目前渡轮都已变为私营，渡船搭乘人数不足导致亏损，都需要政府补贴。对于类似东极镇这些偏远外岛，这个政策导致的负面作用也非常大。“比如基础设施建设就搞不起来了。连学校都没有学生了。流失的人口都是经济实力强的家庭，剩下的大多数都是经济条件比较差的家庭和老年人了。”

“重复投入是不可能的。”蒋善定说，这使东极镇这类偏远外岛的基础建设变得非常渺茫，那些无人居住岛屿的开发更是无从谈起。在这种情况下，连大多数有人居住的外岛都面临着无法遏制的衰退，即便国家和地方制定出开发无人岛屿的相关法规，拥有了开发无人岛屿的法律依据，那么，开发无人岛屿在经济上是否存在可能性呢？

记者在采访中正好偶遇从事混凝土生意的浙江萧山民营企业家郭伯炎。郭伯炎对记者表示，混凝土生意每年为他带来1.5亿的产值和1500万元利润。在3年前他又在杭州开办了飞扬假日旅行社，此次和旅行社几位工作人员来东极岛，专程考察从杭州到东极的旅游线路。该旅行社业务主管屠晓俊女士对记者表示，在参观了东极镇的三个主要岛屿后，虽然东极列岛的风光不错，但旅游基础设施太差，投入不足，交通也存在问题。该岛最好的东福怡园大酒店也就是一个家庭旅社，虽然房间里有全套卫生设备，却没有自来水可以用。由于东极镇乃至整个舟山从去年遭遇60年不遇的大旱，庙子湖岛上容积为4万立方米的小水库基本干涸。位于东极镇、也是舟山市最东面的有人居住岛屿东福山岛，虽然地面有井，但主要人口在山上，也难以运送上去。

东极镇的旅游业从去年3月才刚起步，去年全年的旅游收入相对于超过2亿元的渔业收入可以说是微乎其微。对于如何将单一脆弱的岛屿渔业经济变为旅游经济，蒋善定也表达了和屠晓俊同样的看法：关键问题在于基础建设投入严重不足。尽管目前舟山民航投入700多万元在主岛庙子湖修建了一座直升机停机坪，但由于基础设施越来越集中于资源条件好的大型岛屿，外岛如何不依赖政府投入自筹资金和吸引投资成为最大问题。

对于缺乏资源的外岛，转让土地使用权无疑是最有希望的吸纳资金来源，农民通过村镇集体向企业转让土地使用权而收租致富，这一点已经在广东被广泛证明。家住青浜的两位渔民告诉记者，原来他将户口迁往沈家门要交钱，现在东极各岛上的户口由于限制旅游开发也变得“金贵”起来，因为涉及到土地分成等问题。“我现在如果要想再把户口迁回青浜，要交最少5000元。”然而不知是内地企业缺乏兴趣，还是信息渠道不通畅，东极岛的买岛计划至今差强人意。蒋善定告诉记者，台资企业旺旺集团曾想买下东极的某个岛屿。“我和旺旺的副代表谈过几次，他是舟山人，据他说，他的老板认为，拥有一个岛屿是一种身份的象征，具体作用则可以搞度假村用于员工度假。”然而这件事在国家海洋局、浙江省、市各级讨论后，最终不了了之。记者问及，如果是内地国营或是私人大型企业有类似购买岛屿使用权进行开发的意愿，是否存在问题？蒋善定笑着说：“我个人的看法，内地企业应该没问题吧！”

根据国家海洋局制定的《无居民海岛保护与利用管理规定》规定，单位和个人均可申请利用无居民海岛。许多岛屿的最终使用还需要经过军方批准。不过在实际操作中，国家海洋局负责岛屿保护的海域管理司吕彩霞副司长也对记者表示，岛屿不一定非要像《规定》中指出的，必须通过军方，“因为不是每个岛屿都是军事部门管理，再说岛屿的开发也是内部使用，并非给外国人使用”。对于外国人是否能利用开发无人岛屿，吕海霞说：“如果外国人要利用岛屿，必须经过国务院审议通过，也就是说，并不排除外国人利用中国的无人岛屿。”

无人岛屿：立法与执法困境

本月初，浙江某地方报纸报道了宁波有关部门即将出台《宁波市无居民海岛保护与利用管理条例》的消息，能否成为、如何成为一个“岛主”，再次被众多投资者关注。

从政策层面上看，国家海洋局在去年7月1日开始实施《无居民海岛保护与利用管理规定》。据此，许多省份开始着手制定本地的《无居民海岛保护与利用管理规定》。在宁波做生意的孙先生对记者表示，他的一些朋友的确和他讨论过如何买岛和对岛屿投资的事情。然而由于宁波市目前的《无居民海岛保护与利用管理规定》并没有出台，如何买岛并没有法律依据。

记者就此采访了宁波海洋渔业局海洋环境保护处的陆先生，他对记者表示，目前宁波海洋渔业局正在对制定《宁波无居民海岛保护与利用管理规定》进行调研，该条例预计在今年内出台。陆先生表示，这个管理条例是对去年7月国家条例自上而下的细化。“许多地方的人已经表示出想购买岛屿的意愿，比如在宁波象山地区，他们购买海岛主要的目的是开发旅游。目前宁波地区的海岛有400多个，只有几十个大岛屿有人居住，绝大多数都是无人岛屿，这些海岛急需进行保护和利用。我们正为此进一步征询各方意见。”针对海洋局对无人岛屿开发的指导和管理作用，宁波市海洋与水产局海洋法规管理处张处长对记者表示：“南方市场经济发达，我们政府的政策是不干预。只要不违法，都可以开发。”

然而当记者追问目前宁波地区对无人岛屿开发的具体问题时，张处长却表达了另一种态度。“能不能当‘岛主’，这是一些媒体市场炒作的结果，我都不知道是怎么回事。”而对于无人岛屿的未来开发的可能性，张处长说，“我们的态度就是‘不鼓励’，我们要做的是保护，这就是我们的态度，除此之外没什么可说的。”

既然“不鼓励”，《无居民海岛保护与利用管理规定》中的利用又从何说起呢？记者就此事采访国家海洋局负责岛屿保护的海域管理司吕彩霞副司长时，她也表示出相当的为难。“国家对无人岛屿是保护和管理并行，当然，开发也是势在必行。”吕彩霞表示，“海洋局不是盈利部门，也不参与开发活动。只要不违法，开发都是可以的。但开发要在法律范围内、在法律的依据下进行。国家海洋局是一个海洋资源管理部门，并不具体涉及到开发活动本身。对于无人岛屿的立法问题都是由地方政府进行，海洋管理部门需要的是相关的法规作为依据。”吕彩霞说：“所谓的鼓励和不鼓励，地方政府是向国家要政策，而国家目前并没有。现在的岛屿开发都是有偿有限度地使用。我们海洋部门能做的就是加强管理、加强保护，在讲效益的前提下，管理部门要把好关。从目前看，虽然不是每个地方都制定了相应的开发法规，但是开发已经部分不自觉地开始，在这种情况下，自然出现了一些破坏现象，也就是没有管理到位。”

国家海洋局北海分局的祖文先生指出，我国是一个海洋大国，海岛众多，其中面积大于500平方米的岛屿就有6961个。作为海洋生态系统重要组成部分的海岛，按照国家发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》，依据“谁开发，谁受益，谁保护”的基本原则，应逐步将无居民海岛的开发与利用、保护和管理纳入法制化轨道。祖文指出，从行政法学的角度讲，国家海洋行政机关对无居民海岛进行的管理主要是通过抽象行政行为实施管理，对极少数重大的具体行政行为进行管理。区域局有相当一部分管理也是集中在抽象行政行为方面，只对一些比较大的有一定影响的事项才实施具体行政行为的管理。基层海洋行政机关的主要精力则应该放在贯彻落实有关法律规范上，主要负责实施具体的行政管理行为。对于如何解决加强全国无居民海岛管理上的这些行政上的矛盾？祖文认为，一是国家应组织编写《中国海岛志》；二是应组织编写《中国海洋自然保护区志》；三是将海岛立法工作纳入国家立法计划，争取早日出台《中华人民共和国海岛管理法》。据记者了解，《海岛保护法》作为“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”，最近已经列入十届全国人大常委会立法规划。