民航基建基金的“准税收”命题

（文 / 晓霖）

日前，在财政部公布的正在执行和最近取消的全国政府性收费项目中，民航基础建设基金被取消。而且，停征期还将追溯至2004年1月1日。这是财政部第一次关于取消民航基础建设基金的正式表态。

该消息甫一传出，各界人士叫好声、喝彩声响成一片。投资银行荷兰国际集团(ING)就估计，停缴建设基金后，估计东航2004年盈利将比原先预测多出111%至8.26亿元人民币，南航则比原先预测多出77%至13.75亿元人民币。国内航空股也因此应声而涨。

但时至今日，还是“只闻楼梯响，不见人下来”。山东航空公司的政宣部部长王者沛告诉记者：“目前尚未接到有关停止征收民航基础设施建设基金的具体通知。”而民航总局规划发展财务司资金处处长喻洪志对本刊记者解释：“准备取而代之的航线有偿使用的具体规定尚未出台。目前正处于国家发展和改革委、财政部、民航总局三方共同调研阶段。”

老资金暂时不缴，新方案未出台，自去年5月1日起免征民航基础设施建设基金得以延续至今年上半年，陡然间缩减了一块巨大的成本支出。

到了必须取消的时候

所谓民航基础设施建设基金，是财政部委托民航总局向航空公司征收的，专项用于机场、航路和空管制系统等基础设施建设的政府基金。自1993年经国务院批准开始实行。据国务院发展研究中心产经部冯飞博士介绍，从1993年开始实行截至2001年底，这项按航空企业国内客运收入5%、国际收入2%征收的民航基础设施建设基金，共约征收了260亿元左右。

这笔巨额资金充分填充了国家机场建设资金的空缺。据悉，10年来，以民航基础设施建设基金和机场建设费为资本金，全国共完成81个机场的新建、扩建和改造，实现了部分航线和空域雷达管制，改善了机场的通信、导航等设施。

但这项基金在全力支持中国机场建设的同时，也成为了压在各航空公司肩头的负担。南方航空集团公司总经理、南方航空股份有限公司董事长颜志卿就说，2002年，南航向基础建设基金缴纳了7.98亿元人民币，占其营运收入的约3%。而颜志卿的老对手东航也好不到哪里去，他们也向该基金贡献了4.31亿元人民币，占其收入的约4.4%，而公司当年的净利润也仅有区区1.33亿元。

安邦集团首席分析员陈功分析说，民航基础设施建设基金减免是有道理的，首先是有的公司没有收，有的公司则作为优惠政策，由当地政府代缴，如海南航空公司。

陈功的分析在国家审计署审计长李金华那里也得到了证实，李金华曾介绍说，2002年，审计调查民航建设资金和机场建设费，查出各航空公司累计欠缴民航建设基金43.06亿元，占应缴额的56%。

同样的政策，有的执行有的不执行，这确实是个问题。山西民航管理局局长李战志就对记者说：“航空公司拒缴基金是没有道理的。因为机场成本很高，而最初为了保证航空公司收益，机场在费用收取方面，已经对航空公司倾斜了。譬如说：一个直机柜台，从1992年开始就是每月2000元一直沿用至今。而我的机场所提供的服务，单从人员来讲，6个人24小时轮流值班，单工资每月就远高于这个数。”

而陈功认为，取消民航基础设施建设基金还有另外两个考虑，一个是航空公司的业绩普遍不好，取消收费有一种普惠的意思在里面。另一个是机场经营与航空公司有分开的趋势，各赚各的钱，各走各的路，机场的未来方向是建立专门的投资和运营机构，负责机场的投资、建设和运营，让航空公司出钱，道理也不充分。

拟订中的新方案

针对各方围绕民航基础建设基金存废所引发的争论，记者查阅了有关文件发现，在最早的国务院(2002)6号文件中就有规定，民航基础建设基金本该在2003年年底取消，并代之以航线有偿使用。另外，按照规定，同属于政府性基金的机场建设费，也将在2005年底取消。

民航总局有关人员也向记者明确表示，在三大集团组成后，与民航总局脱钩，机场也将划给各地方政府管理，再征收这笔款项已没有必要，不过要撤消也不太可能，应该是改变使用的形式。民航局一直考虑采用国际惯用的费用收取办法，譬如取代为航路费或机票税等形式。

另据透露，航路费由航空公司使用空域、导航等各项民航资源的频率、数量来制定。征收航线资源使用费，即不同航线税率不一，航线盈利的状况将决定税率多少。虽然，目前还不知道具体收费标准，但可以肯定总体收费水平将有较大幅度下降，总的税率水平将会低于民航基建基金。这样，航空公司上缴的费用肯定要比每年几个亿的基金少。

至于拟订中的新收费方案至今也没有推出，国家民航总局规划司副司长刘万明对记者解释说：这不是民航一家能决定的问题。由于航线使用费的制定会牵扯到众多相关部门，其具体征收方法还没有定论。记者还进一步了解到，目前，民航总局正在会同有关专家研究，改变基金征收办法，预计新的民航基金征收方案将在今年下半年出台。

“但不管怎么说，取消民航基础建设基金，对航空公司应该是个利好消息，虽然它不会因此而大幅‘减负’。在取消民航基建基金后，民航总局可能会提高相关机场收费和航路费，但提高幅度不会超过民航基建基金取消的数额，因此对航空公司总体来说仍然有利。”中信证券研究咨询部于军博士对记者称。

陈功则对此评价说，设立民航基础设施建设基金的目的主要是支持民航产业的发展，具有“准税收”的性质。随着财税改革进程加深，这种政府性基金项目肯定都会逐渐取消，取而代之的将是更具有法律、法规意味的税收项目。

取消民航基础建设基金，对航空公司是利好消息  

变革之痛

国务院颁布的“6号文件”确定了机场与民航总局产权脱离，移交地方政府的方案。民航基础建设基金的取消，也是机场属地化改革的必然结果。而机场属地化改革则来自这样一个逻辑：谁受益，谁掏钱——既然地方是机场的最大受益者，那么，它就应该掏最多的钱，承担最多的责任。

但一直以来，国内的机场建设实行的是由民航总局和地方政府共同买单的“AA制”。据民航总局规划发展财务司副司长谭星禄向记者介绍：“目前中国民航单在机场建设方面的投资高达1000多亿元，即平均每年的投资规模都在100亿元左右，总局和地方政府各占1/3，其余的1/3则多来自国债资金、原国家计委指定的商业银行贷款等。而其中民航总局的资金，就主要来自民航基础建设基金和机场建设费两大块。”所以，更确切地说，内地机场建设其实是由航空公司、民航旅客及地方政府共同买单。

正是由于这种别人出钱、自己签单的“AA制”，造成自上世纪80年代以来，不少地方热衷于盲目争取项目大干快上，超前建设豪华机场的热浪，导致许多机场建成之后，使用效率极其低下。譬如，国家投资近30亿元建设的福州长乐国际机场，由于建设规模过度超前，目前旅客量和货邮量只达到设计规模的1/3左右，航站楼和机场生活区大量闲置，运营5年累计亏损已达11亿元。

而据估算，国内中小型机场的实际利用率可能只有10%～20%，有30%～50%的利用率就已经不错了。而这些地方机场当年投资过剩留下的“后遗症”，要花很多年的时间才能完全消化。于军博士分析认为，在民航基础建设基金取消之后，地方政府盲目建设机场的状况可能会好转一些。

市场化将意味着机场资产拥有不再是单一的国有，资本投入就一定要收益。但国内机场80%亏损的事实，使下放的机场成为地方政府手中一块烫手的山芋。山西民航管理局局长李战志对记者诉苦道：“机场下放，营运是很困难的，谈到挣钱就更难，机场属于基础设施建设，航路、空管设备、机场跑道都要钱，是个典型的投入大、收益小、回报慢的行当，好不容易快挣钱了又该重新投入了。从这个角度来讲，我们国家的机场运营机制是不合理的，其中价格不合理是机场大面积亏损的根由。”

李战志的说法代表了来自机场运营第一线的声音，换个角度理解，其实也自有他的道理。业内人士认为，民航总局目前正在大张旗鼓地进行机场体制改革；在欠发达地区，机场基础设施建设落后，民航总局仍要对其进行补贴。但由于经费问题，以机场属地化为核心的机场体制改革已被迫延期。民航基础建设基金是地方机场建设的主要资金来源之一，如果一旦开始免征，总局将通过何种形式获得资金，对其此后所有工作都会产生影响。

对此，民航总局局长杨元元也明确表示，民航总局将会同有关部门，尽快制定出台新的政府性基金征管办法，保留一个长期稳定的民航基础设施基金来源。