阿富汗国际援助：困境与希望

（文 / 徐菁菁）

( 阿富汗喀布尔郊外的一处工厂，工人们正在建造混凝土防爆墙 )

7月20日，阿富汗首都喀布尔迎来了10年来规模最大、规格最高的国际会议——国际社会援助阿富汗大会。包括美国国务卿希拉里、日本外相冈田克以及联合国秘书长潘基文在内的70个国家和国际机构代表均出席了此次会议。阿富汗总统卡尔扎伊在会上承诺，争取在2014年使阿安全部队具备在全境展开军事行动的能力。而与会的各捐助国则在会议公告中明确回应，国际社会同意在两年内将至少50%的发展援助资金交由阿富汗政府中央预算处理。此前，自2001年阿富汗战争爆发以来，国际援助仅有20%由阿富汗政府控制支出。

在此次大会上，阿富汗政府提出23项具体项目，呼吁国际捐助国直接投资，而不再委托给非政府组织（NGO）和承包商。

根据阿富汗财政部的统计，2001年以来，国际社会共承诺给阿富汗包括捐赠与贷款在内620亿美元的援助，其中460亿美元已经分配给了各种项目，已花费的近360亿美元中，190亿美元用于加强阿富汗国民军和警察部队。“阿富汗救济机构协调组织”主任劳伦·塞拉德告诉本刊，事实上，很难统计阿富汗接受的援助究竟有多少，“根据美国国会的统计，600亿至800亿美元是一个比较合理的数目。但如果将战争支出计算在内，其数目将远远超过800亿美元”。

在过去的9年里，这笔国际援助是维系阿富汗国家运转的命脉。“阿富汗经济凋敝，作为这个国家最主要的产品之一的海洛因是非法的，无法提供任何税务收入。”卡耐基国际和平基金专家玛丽娜·奥塔维告诉本刊记者，“能够被用于征税的合法经济规模很小，阿富汗政府的税收因此极其有限，各项事务都在很大程度上倚重国际援助。”加拿大渥太华大学专家尼帕·班内基正在阿富汗对国际援助的使用做实地调查，她告诉本刊记者：“将近97%的阿富汗发展资金和30%的周期性运转预算都是由捐助者提供的。”

“在阿富汗的某些地区，经济情况确实因为援助而好转。但总体说，阿富汗人并没有从中获得足够的好处。”哈佛大学卡尔人权政策中心学者杰拉德·罗塞尔告诉本刊记者。联合国今年发布的一份报告显示，超过1/3的阿富汗人还在忍受极度贫困的煎熬；目前，仍只有23%的阿富汗人口拥有饮用水；15岁以上的阿富汗人中仅24%的人会读写字。安全状况也未呈现好转。就在本届阿富汗援助大会召开的当天早上，喀布尔再次发生炸弹袭击事件，造成2人死亡，5人受伤。喀布尔国际机场遭到至少2枚火箭弹的袭击，致使瑞典外交部长卡尔·比尔特与联合国秘书长潘基文所搭乘的飞机途中改道至美军驻阿富汗的迦毕试基地。

“国际援助和它的数量并不是关键性因素，如何花这笔钱，由谁来花，用于什么目的，这才是最重要的。”英国约克大学学者阿尔帕斯兰·奥泽登对本刊记者说。

世界银行理事吉恩·马祖伦尔曾估计，35%至40%的阿富汗援助资金被“错误地使用”，“被浪费的数额是个天文数字”。正在阿富汗做援助调查的班内基指出：“各种援助机构中大量外国员工的工资、住宿、旅行费用等支出巨大，这些支出都涵盖在援助金额里。”

“许多钱付给了参加援助项目的外国私人公司，他们从中获得管理费用和安全保障费用，其中，安全保障费占据了很大的比例。”罗塞尔说，“外国人力资源在阿富汗极其昂贵并且被过度使用。这些钱从未被真正用于阿富汗人身上。”

在阿富汗，25万美元是一个外国顾问代表性的薪金水平。这笔钱一般包括分别占总额35%的困难环境津贴和安全费用。而阿富汗本国公务员的年薪一般低于1000美元。英国乐施会阿富汗政策主管马特·瓦尔德曼曾指出，阿富汗巴达赫尚省拥有83万人口，主要以农业为生。地方财政拨给地方农畜部门年度预算仅为4万美元，“仅够支付一名外国顾问很少几个月的工钱”。与此同时，整个喀布尔都似乎都被参与援建的西方人占领了。一位阿富汗地产商告诉英国《独立报》，他曾经以每月3万美元的价格将24个房间出租给一家援助机构，因为对方要求所有房间必须配备浴室、安全门和防弹玻璃。而仅浴室一项，在缺水的阿富汗就足以使租金价格提高一倍。

但对于援助机构来说，使用昂贵的外国员工又的确是无奈之举。“欧洲NGO组织阿富汗项目网络”组织主席保罗·范德伯格告诉本刊记者：“因为教育的缺失，要聘请到能够胜任工作的当地人实在太难了。”

此外，“大量的援助款项都用来支付给项目的承包商、次级承包商和实施机构”。班内基说。“私人承包商，特别是美国私人企业和安全公司经手的援助资金使用情况缺乏透明度已经引起了许多人的注意。”塞拉德告诉本刊，“一项报告显示，支付给私人安保企业的经费有50%从未到达阿富汗；另有一项调查显示，2006至2007年，在基础设施领域，美国援助资金有70%未到达阿富汗，许多私人承包商牟取了50%的暴利。”

高额的投入并没有换来高效率的回报。“一个典型的例子是，在喀布尔，一些20年前修建的公路比近些年修建的质量更好。”罗塞尔说。“美国一般通过竞标的方式使用援助资金。”美国海军研究院文化与冲突研究中心学者沙拉·考夫曼告诉本刊记者，“比如，美国国际开发援助署决定建一所学校，在许多投标的建筑公司中，能用最低价格达到建设标准的一家就会中标。但不幸的是，由于当地很不安全，缺乏相关人员监管，美国无法监控承包商是否真正履行合同，合理使用资金。”

在此次国际援助大会上，阿富汗总统卡尔扎伊提出，阿富汗政府对国际援助资金的控制权应当达到70%，以确保援助资金用在“最急迫”的建设项目上。卡尔扎伊的这一建议，直指援助款使用系统中的最大的问题，即纷繁芜杂的资金控制权和支配方式。创建于1988年的“阿富汗救济机构协调组织”，一直致力于协调援助机构、捐献人之间的合作，其主任塞拉德告诉本刊记者，各国援助资金流向阿富汗的渠道和使用方式都各不相同，部分资金通过阿富汗政府下属的信托基金管理，另一部分则定向扶持国家预算中的具体项目，“去年，77%的援助款通过这种方式支付，这意味着阿富汗政府无权支配这笔钱”。还有部分款项由援助国通过其援助组织等机构直接使用，另有28个国家的部分援助款由其设立在阿富汗各省的重建团队支配。

“到目前为止，阿富汗政府与捐助国和机构之间严重缺乏有力的合作。”塞拉德说，“每个国家都在日复一日地用自己的方法，做自己认为重要的事情。很多捐助人注重数量而非质量，注重短期成效而非长期目标，造成了大量物资的浪费。”

而对于捐助国家和机构来说，限制阿富汗政府对援助款的控制也同样事出有因。“去年仅有23%的援助资金是由阿富汗政府控制的。”塞拉德说，“两个主要原因导致了这样的局面：一是阿富汗政府的财政控制能力；二是由于缺乏正规系统、人力资源而导致的猖獗的腐败问题。”

根据非政府组织“透明国际”的说法，阿富汗是全球第二大腐败国。联合国在今年1月份发布的一份调查报告中称，60%的阿富汗人表示曾被迫向官员行贿。喀布尔研究机构“阿富汗研究与评估联盟”主任保拉·坎特向本刊提供了非营利机构“阿富汗整合观察组织”最新出炉的阿富汗腐败问题研究报告。根据这份报告，2009年，阿富汗的人均行贿额为156美元，为2007年时的两倍。而这个国家的年人均收入仅为502美元。这意味着，每年有近10亿美元在腐败渠道中流通。在本次国际社会援助阿富汗大会之前，阿富汗政府刚刚通过一项法案，允许司法部门设立特别法庭，调查涉嫌贪腐的高级官员，希望以此显示政府打击腐败的决心。

源源不断的国际援助还在流向阿富汗。根据阿富汗财政部的统计，按照人均计算，阿富汗获得国际援助的数量仍然远低于国际社会对波斯尼亚、科索沃和伊拉克的援助额。英国政府的新预算已经打算将援助阿富汗资金增加40%，为加快撤军步伐做铺垫。

“认为国际社会和阿富汗政府所做的一切都有问题是不准确的。”塞拉德说，“在极端困难的情况下，这个国家已经产生了许多积极的变化。国家体系、管理机构、军队和警察、选举制度等都已经开始建立发展，人们修建了公路、桥梁、行政大楼、学校、医院、农业灌溉设施等许多基础设施，小麦和稻谷的产量也在提高。但国家还没有实现稳定，依然迫切需要更多的合作。”罗塞尔则提醒说，国际社会必须保持足够的耐心，在较长时间内持续向阿富汗提供一定水准的援助，这对阿富汗的发展至关重要。“在过去20年的时间线上，其实国际社会给阿富汗的非常不成比例。如果一个国家在一个短暂的时间段里，从毫无援助到拥有很多援助，又最终很快变得一无所有，那将是一件可怕的事情。”■ 希望援助国际阿富汗困境