关税战中的中国农产品安全

先后多轮对美国农产品持续加税，中国的底气何来，又会有哪些影响，近日较为受人关注。

按照国务院关税税则委员会相关公告，中国从3月10日起对原产于美国的部分农产品加征10%或15%关税；4月4日，加征34%关税；自4月10日起，加征税率由34%提高至84%。

在近年来的数轮中美之间贸易摩擦中，农产品都是中方向美方加征关税的重要领域。作为农产品的消费大国，中国能够采取此类措施进行反制的底气，首先要来源于进口渠道多元化战略持续推进。与之相对应的，则是中国的大宗农产品贸易数字，也在不断呈现新的堪称结构性的变化。

以2024年的中美农业贸易情况为例：据中国海关公布的相关统计数字，当年两国间的农产品贸易总额为398.7亿美元，同比下降了7.2%，只占中国农产品贸易总额的12.5%。而在出现较快下降的农产品领域，中国也已经找到了新的进口渠道，例如巴西、阿根廷、乌克兰等国家，并逐渐形成被业内人士称之为“买得起”“买得到”“运得回”，同时来源地分散化的农产品进口新型结构体系。

随着中国的农业贸易重心向南美转移并呈现长期趋势，对美国农产品需求及依赖度自然相应减少。此外不可忽视的，则是中国近年来在国内不断采取保护耕地、良种良法等手段提高农产品产量。如此内外合力，构成了中国反制美国农产品的底气。

大豆平衡发展

作为全球最大的大豆消费国，中国每年需进口大豆以满足国内需求。从数字来看，中国年需求量约1.1亿吨左右，食用大豆年需求总量（含蛋白企业）约为1450万至1500万吨；油脂压榨转化的大豆，则需进口9000万吨左右。

随着关税战导致贸易局势紧张，中国大豆产业链安全备受关注。这主要源于中国的大豆自给率已不足20%。国际地缘冲突、航运通道受阻等，大量突发因素都可能影响大豆供应稳定。

除波音飞机，美国大豆对中国出口，也曾是缓解其贸易逆差重要手段。据海关统计，2017年，美国对华大豆出口3285万吨，占当年美国大豆出口总量的57%、中国大豆进口量的34%；出口额140亿美元，占美国对华农产品出口额的58%和对华货物出口总额的10%。

美国是中国的第二大粮食来源地，2024年中国自美国进口农产品的规模为249亿美元，进口粮食总量3179.33万吨。其中大豆2213.4万吨、高粱568.3万吨、玉米207.4万吨和小麦190.23万吨，一系列数字均出现下降。

即使是从美国进口占比依然还较高的高粱，中国每年总消费量为3000万吨左右，从美国进口的400万吨至600万吨，最高占比也未超过20%，且可从澳大利亚、阿根廷等国进口。

由于数量庞大，2018年大豆已经被中国作为反制美国的主要手段之一。为了满足大豆需求，中国加紧布局进口多元化以及国产增量的双线方案。前者的标志，是来自巴西的大豆进口量不断提升，并延伸出一系列与之相关的贸易合作。

与之相应的，为有效应对外部环境不确定性，中国也在不断提升大豆自给率。例如，通过实施大豆产能提升工程，国产大豆产量连续三年超过2000万吨。这提升了中国大豆产量在全球大豆总产量中的比重，也增强了中国在国际大豆贸易中的议价能力。

从2022年起，中国开始实施大豆扩种计划，增产效果较为明显。为了巩固大豆扩种成果，近些年来国家也在内蒙古及东北三省持续推行大豆生产者补贴政策，促进大豆产销衔接，从而稳定大豆生产。

整体而言，中国食用大豆常年消费量在1400万吨至1600万吨之间，能基本实现自给自足，但榨油及饲料大豆仍较为短缺，主要依赖进口。这主要源于国产大豆出油率相对较低，使其缺乏价格竞争优势。

此外，随着国内消费水平提高，居民对肉蛋奶需求攀升仍将维持一段时期，对饲料蛋白需求将不断上涨。进口大豆除榨油，主要需求是用豆粕作为畜禽水产业蛋白饲料。

一种可能的解决思路是以优质国产食用大豆及其制品替代部分动物性食品消费，一定程度上降低对外依存度。但在国内“地少人多”的资源条件制约下，进口大豆与国产大豆平衡发展，被普遍认为不可偏废。

中国的农业生产资源总量较大，但人均占有量低，资源约束明显。比如，人均耕地面积不足世界平均水平的40%，耕地复种指数已经从2001年的1.22上升至超过1.33，部分地区甚至高达3.00以上。

耕地高强度、超负荷利用，会造成质量状况堪忧、基础地力下降；在此基础上，中国的人均水资源，也仅为世界平均水平的四分之一。这些因素都会拉低国产大豆的产量上限，也决定了大豆并非中国的比较优势产品。通过参与国际贸易满足国内需求，被普遍认为是中国农业发展现实的必然。

对于大豆这种“土地密集型”产品，中国农业贸易促进中心此前曾进行过测算：2017年，中国大豆播种面积1.2亿亩，产量1528万吨，进口量则达到9552.6万吨。

如按照国内大豆单产每亩123.5千克来计算，进口9552.6万吨大豆，其实相当于7.7亿亩耕地播种面积的产出。当年中国共有耕地面积20.23亿亩，大豆由国内自给，相当于要用44%的耕地面积种大豆。如此一来，小麦和水稻等口粮的绝对安全，则必然会受到威胁。

重心转向南美

在平衡前述这一与农产品国产及进口关系的过程中，近年来中国农业界重点关注的一个核心领域，是所谓的虚拟耕地。

这一概念的含义是指粮食生产过程中占用的耕地资源，即将地区间进行的粮食交易看作是相应的耕地交易。究其意义，通过进口能在中国大豆及其他油料、猪肉、牛肉、植物油、粮食及奶制品供给安全方面起重要保障作用。

2000年至2023年，中国主要大宗农产品进口量增加，主要大宗农产品虚拟耕地资源进口来源国排名变化也较为明显。2000年至2014年间，美国有13年保持第一位置。但从2015年开始，巴西开始超越美国稳居首位。

近年来，巴西一直是中国大豆的首要来源国（2024年进口7465万吨，占大豆进口比例71.1%），也是中国当前最大的农产品虚拟耕地资源进口来源国：2024年中国对巴西进口量为4494.5万公顷，占中国虚拟耕地资源进口总量48.6%。除了大豆，中国从巴西进口量处于第一位的还包括玉米、冻牛肉、棉花和禽肉等。

整体而言，2024年中国大宗农产品虚拟耕地资源进口量达到9243.0万公顷（约13.9亿亩），同比减少了52.9万公顷（约792.9万亩）；按照中国的耕地面积19.29亿亩来计算，大宗农产品贸易依存度达到41.8%，也较2023年下降了0.1个百分点。

随着中国农产品进口渠道多元化战略持续推进，中国农业贸易的重心正向南美转移并呈现长期趋势。与之相应的，则是中国的大宗农产品贸易数字已出现一系列下降。

一系列进口历史数据可资佐证：2000年至2012年为高速扩张期，进口规模从20.3亿美元激增至722.7亿美元；2013年至2018年进入平台期，规模稳定在700亿美元左右；2019年后开启新一轮增长周期，净进口额从813.2亿美元跃升至2022年峰值的1432.2亿美元。

2023年起，中国农产品进口规模连续回调，特别是2024年实现近十年最大单年降幅，这一走势与中国近年推行的农产品进口多元化战略及国内产能提升计划形成呼应关系。

“过去20年间，中国的大宗农产品进口量及金额都以两位数的速度复合增长。相关数字出现下降，可能意味着相关需求已经到了顶部。”中国农业风险管理研究会常务理事黄德钧对《财经》解析相关数字下降时称，“随着人口总量下行，以及国内农产品生产效率提高，中国农产品贸易在总量方面或不再增加，而是进行品类结构调整。”

中国不断增加进口数量及种类的水果，是这一结构调整中较具代表性的农产品领域。事实上，在近年来的关税摩擦中，水果也一直是中美双方高度关注的一个核心贸易品类。

2018年4月，中国同样对美国的水果加征15%的关税进行反制。从当年开始，原产于美国的蓝莓、橙子、大樱桃、蛇果、鲜梅等水果，开始在中国市场中受到直接影响。2025年4月，水果依然是中国反制美国的重要关税手段之一。截至目前，在中国所有的进口水果品类当中，美国水果已几乎没有优势品类。

整体而言，2024年中国水果及制品进口额排名前十的国家/地区，分别为泰国、智利、越南、新西兰、菲律宾、秘鲁、印度尼西亚、柬埔寨、澳大利亚、马来西亚，合计共占中国该产品进口额的92.15%。

一个比较典型、能体现前述两重因素的水果品类，其实是近年来中国进口量及产量均增加迅猛的蓝莓产业。

中国目前已向智利、墨西哥、乌拉圭、加拿大、秘鲁等国家的新鲜蓝莓开放市场。在蓝莓进口国中，受益于自由贸易协定、关税税率、市场准入时间、相反的收获季节等因素，秘鲁和智利是中国蓝莓的主要进口国，取代曾是中国重要蓝莓进口国的美国。除了关税，相对无法形成季节性互补，也被认为是制约双方贸易量的重要因素。

夯实国内生产

随着前述中国国内农产品市场供需结构变化，对美国等地农产品的需求或曰依赖度自然相应减少。此外不可忽视，则是中国近年来在国内不断采取保护耕地、良种良法等手段提高相关农产品产量。

在关税战不断升级背景下，4月7日，由中共中央、国务院印发的《加快建设农业强国规划（2024-2035年）》（下称《规划》）全文公开。

为实现“更高水平守牢国家粮食安全底线和耕地保护红线”等一系列总体要求，除保障措施，《规划》还分列了七条与其相关的具体措施，包括全方位夯实粮食安全根基、全领域推进农业科技装备创新、全环节完善现代农业经营体系等内容。

2024年，中国粮食亩产比上年提高5.1公斤、增长1.3%，粮食单产提升对增产的贡献超过八成。以此为背景分析，前述多条《规划》内容或许皆可被视为与其相关，例如分别涉及保护耕地、科技创新、提升农业综合效益等方面。

以保护耕地为例，《规划》中对此明确要求：要“守牢18.65亿亩耕地和15.46亿亩永久基本农田保护红线”“确保粮食播种面积稳定在17.5亿亩左右、谷物面积14.5亿亩左右”。

此举旨在充分挖掘国内农业生产潜力。《规划》也对一系列做法给出了具体思路，例如在挖掘耕地潜力方面，其就提出了多项措施，包括：分区分类开展盐碱耕地治理改良，因地制宜推动盐碱地等耕地后备资源开发；优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，推动逐步把具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田；加强现代化灌区建设改造，健全农业水利基础设施网络。

其中含有多重值得关注的细节：2025年政府工作报告首次把粮食产量目标明确为“1.4万亿斤左右”。相关各方对此的基本共识是：要站稳这个新台阶，就要不断筑牢耕地基础。

在耕地保护方面，中共中央办公厅、国务院办公厅已在3月底印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，提出2030年、2035年高标准农田分阶段的建设目标。

一对可能混淆的概念因此出现，即所谓永久基本农田和高标准农田。按照相关统计数据显示：中国目前已建成10多亿亩高标准农田，划定永久基本农田15.46亿亩以上。进一步分析：在中国现有的19.29亿亩耕地中，约八成是永久基本农田，一半以上是高标准农田。

多位农业专家曾对《财经》解析其中的关系：二者其实都是优质耕地。相对来说，前者侧重保护，后者侧重建设；前者侧重用途，后者侧重质量；前者依法保护，后者投入财力建设。“简言之，一个针对现状，一个针对过程。”

针对农户生产，一种被称为“小农户能力提升工程”的措施也在前述《规划》中被提出，其主旨是鼓励小农户通过联户经营、联耕联种等方式开展生产。为此，中国也将深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，健全承包地集体所有权行使机制，依法保护承包农户合法土地权益，探索放活土地经营权的有效途径。

为提升各方的粮食生产积极性，此次《规划》再次明确提及了健全粮食主产区利益补偿机制，中央预算内投资向粮食主产区倾斜，省级统筹的土地出让收入可按规定用于粮食主产区的高标准农田建设、现代种业提升等。在此基础上，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制也再次被明确。

事实上，虽然近年来中国粮食产量不断保持新高，但粮食主产区与主销区经济发展存在差距的问题仍较突出。主产区每年要投入大量耕地资源、水资源、生态资源和人力资源发展粮食生产，而粮食生产效益低，对财政贡献有限。即便如此，主产区每年还要从地方财政中拿出一部分支持粮食生产，导致生产的粮食越多，财政越困难。

今年2月，河南省社科院的一位研究人士曾公布一组相关数据：1978年至2023年，主产区粮食产量占全国比重从67.1%升至77.9%，地区生产总值占全国比重从56.2%降至51.8%；主销区粮食产量占全国比重则从13.9%降至4.3%，地区生产总值占全国比重从23.5%升至30.8%。

如何让这些粮食生产大省能够有足够的财政资金，既继续投入生产，又能保障农村的基础设施水平，当前学界的一种观点是应该设立以国家投入为主、粮食主销区投入为辅的国家粮食安全保障基金，以跨省净调入（出）量为依据，综合考虑各地经济发展水平、财政支付能力等因素，确定净调入（出）省份补偿资金调节系数和补偿标准。

还有的则认为应构建粮食产销合作机制，主销区通过补贴、税收优惠等政策引导鼓励域内粮食企业到主产区投资，与主产区共建粮食生产基地等，助推主产区实现粮食产业高质量发展。

随着《规划》等一系列相关新措施不断公布并实施，中国在此领域所将进行的新探索，一方面将成为提振粮食生产的新动能，另一方面，也将继续充实中国在关税战中采取一系列农业反制措施的“底气”。