必要的恶：美国竞选资金规制的演变与分歧

2024年10月，为给特朗普助选，超级富豪埃隆·马斯克面向宾尼法尼亚等7个摇摆州的注册选民举办了一项噱头十足的“百万美元抽奖”活动。这一行动引发了巨大争议，贿选之声不绝于耳。据媒体报道，在第60届总统大选中，马斯克向支持特朗普竞选的团体捐赠了大约2.59亿美元，堪称美国历史上出手最阔绰的总统竞选捐款人之一。不过，相比于“百万美元抽奖”所花费的1800万美元，人们对2.59亿美元的捐赠反而争议更少，这与美国竞选资金监管规则有关。针对竞选资金规制，美国国会出台的法案越发严密和完善，实际运行层面却呈现出越发宽松的态势，原因在于联邦最高法院几乎接管了这一规则制定的话语权。

巴克利诉瓦莱奥案：竞选资金规制首个里程碑

美国建国不久，总统选举便与金钱问题纠扯不清，很多财团和富商希望自己花钱支持的候选人可以问鼎白宫。美国社会也逐渐意识到了金钱政治的巨大危害，1971年，国会通过了《联邦竞选法》，这一划时代的法案“首次为竞选资金监管领域建立了全面的法律规制”，从捐款来源、捐款数额、支出限制、账目公开等方面进行了系统的规定，如限制个人的捐款数额，禁止公司和工会的竞选捐款，候选人须定期公开捐款来源和竞选开支等。

1974年，国会通过了《联邦竞选法》的修正案法案《联邦竞选资助法》，对捐款和开支限制施以更加严格规制的同时，建立了总统选举公共资助制度，为公司、工会等组织的捐款预留了一个空间，它们可以成立政治行动委员会向候选人捐款。联邦选举委员会根据这次修正案成立，这一机构的职责为“公布政治献金的信息，执行有关限制和禁止政治捐款的法律，监督总统选举的公共资助”。

但《联邦竞选法》及其修正案很快遭到了挑战。1975年1月，纽约州参议员詹姆斯·巴克利和其他一些人提起诉讼，声称《联邦竞选法》及其修正案的部分条款违宪，诉讼对象则是当时的参议院院长弗朗西斯·R.瓦莱奥、联邦选举委员会及其全体成员，这就是美国竞选资金规制史中的第一个里程碑案件——巴克利诉瓦莱奥案（Buckley v. Valeo）。案件最终上诉至最高法院。1976年1月，最高法院作出判决，认可了捐款限制，推翻了开支限制。法院认为捐款限制可以防止政客与商人之间投桃报李式的利益交换，起到抑制腐败的作用，但开支限制则不然，“限制一个人或者一个团体在竞选中花费在政治交流上的金钱数量，必将限制表达的数量，因为这限制了被讨论的问题的数量、讨论的深度，以及所能达到的受众的规模。”

也即，在最高法院看来，捐助的资金不仅仅是金钱，还代表着捐款人的自由意志和思想表达，背后则是言论自由。巴克利诉瓦莱奥案所确立的规则为以后类似的竞选资金规制案件所承袭，并在保守派大法官的助推下，一步步到达了政治光谱的极端。

麦康奈尔诉联邦选举委员会案：维护竞选资金规制

随着竞选资金监管规则的演变，两个问题愈发凸显了出来。其一是“软钱”问题。所谓的“软钱”，是指非联邦账户上的、不受《联邦竞选法》及其修正案监管的资金，比如地方筹集的资金，它规避了法律的监管，以曲线方式实现资助候选人的目的。硬钱则是支持候选人参选所募集和支出的资金，须受到《联邦竞选法》及其修正案的严格监管。

与硬钱和软钱相对应的便是表达倡导和议题倡导，这也是第二个问题。所谓表达倡导，是指对候选人有明确支持态度的表达方式，通常体现为美国最高法院首位女性大法官桑德拉·戴·奥康纳所说的“魔力词汇”，比如“给某某投票”“请支持某某”“选某某为总统”。带有这种明确宣传的资助在硬钱的约束范围之内，而议题倡导则不然，它“不明确带有指向性，但是与选举、政治议题相关的言论，如对选举中涉及的政策进行的讨论、鼓励选民出门投票的宣传广告等”。

由于硬钱和表达倡导受到严格限制，在后来的总统大选中，软钱和议题倡导愈演愈烈，已然成为竞选活动中大家心照不宣的“潜规则”。并非所有人都对“房间里的大象”视而不见。2002年，共和党参议院约翰·麦凯恩和民主党参议员拉塞尔·法因戈尔德提出的《两党竞选资金改革法》（又名《麦凯恩-法因戈尔德法案》）在国会获得通过。该法案主要包括两项内容，一是彻底禁止软钱捐款，二是禁止议题倡导。这些措施招致了不少人反对，共和党参议员麦康奈尔便为其中一员。

2003年，麦康奈尔以该法案违反第一修正案为由对联邦选举委员会提起诉讼，官司又打到了最高法院，这就是麦康奈尔诉联邦选举委员会案（McConnell v. FEC）。最高法院9位大法官以5∶4的投票结果支持了法案的合宪性。至此为止，在加强规制与放松规制这两派的博弈中，虽时有反复，但最高法院总体上还是站在了前者一边，不过始终没有变的，就是将竞选资金捐款视为一种言论。

随着最高法院大法官的人员结构变化，主要是首席大法官约翰·罗伯茨和另一位大法官塞缪尔·阿利托的加入，持保守派立场的大法官逐渐占据了主导地位，反对严格监管、主张自由放任的一方认为反攻的时机到来了，这在2006年的威斯康星州生命权组织诉联邦选举委员会、戴维斯诉联邦选举委员会等案中便能看出端倪。

公民联盟组织诉联邦选举委员会案：去监管的里程碑

公民联盟组织为美国一个非营利的保守派组织，2009年制作了纪录片《希拉里：一部电影》，原计划在有线电视的视频点播服务上播出。这部影片表达了对总统候选人希拉里的批评与反对。但根据《两党竞选资金改革法》的规定，企业、工会等组织不得在初选前30天或者大选前60天播放“跟竞选有关的、或诋毁候选人的言论”。公民联盟组织于是以该法案违宪为由，向哥伦比亚特区地区法院提起诉讼。案件又是一路打到最高法院，这就是美国竞选资金规制史上最具里程碑意义的案件——公民联盟组织诉联邦选举委员会案。

2010年1月，最高法院以5∶4的投票结果作出判决，胜利的天平指向了保守派一方。案件的核心论争，乃是企业、工会等组织的捐款是否在第一修正案中言论自由的覆盖范围内。撰写多数意见的安东尼·肯尼迪大法官总结道：“公司和组织终于像个人一样，其在政治选举时的支出和花费受到了第一修正案的保护。简言之，公司和组织的‘钱’也能‘说话’了。”

公民联盟组织案的影响是巨大的，它“将过去长久以来联邦竞选资金法制上将公司的捐赠或费用与自然人相异处理的传统连根拔起。巴克利案之后，钱能讲话了；公民联盟案之后，公司和组织的钱也能讲话了”，然而，这还没有结束，保守派还有最后一个坚固的堡垒没有攻克，那就是对个人竞选捐赠的数额限制。他们决定乘胜追击。

麦卡琴诉联邦选举委员会案：解除个人捐赠总额限制

总的来说，个人竞选资金捐赠分为基本限制和总额限制两种，前者是指在每个选举周期内对单个候选人、政党委员会、政治行动委员会的单次捐赠上限，后者是指在一个选举周期内对所有联邦选举受助方的捐赠总和上限。

对于狂热支持者来说，个人竞选捐赠数额的限制让他们无法充分表达对某个政党或候选人的偏爱，肖恩·麦卡琴（Shaun McCutcheon）便是如此。麦卡琴是一位来自深红州（稳定支持共和党的州）亚拉巴马州的能源商人。为了支持共和党，他不仅踊跃捐款，还积极奔走募捐。公民联盟组织案判决结果出来后，他大受鼓舞，并于2012年联合共和党全国委员会向哥伦比亚特区地区法院提起诉讼，主张联邦选举委员会的规定侵犯了第一修正案中的言论自由。案件一路上诉，最高法院似乎也在等待这样一个案件。

2014年4月，九位大法官再次以5∶4的投票结果推翻了总额限制，但保留了基本限制。这对保守派而言，又是一个重大的胜利。保守派大法官们的逻辑是，捐款限制对防止腐败收效甚微，反而压抑了公民的政治参与，减损了他们的言论自由权，因此是违宪的。

美国加强竞选资金监管走过了百年历程，但最高法院的一纸判决让这些成果瞬间归零。当下的最高法院，保守派占据优势，在堕胎权、持枪权、受教育权等众多问题上回归保守立场，不断颠覆先例，竞选资金规制问题不过是重构所谓的美国传统价值观的其中一环而已。

正如托马斯·潘恩的《常识》所揭示的洞见——政府是一种必要的恶，而选举中的巨额花费其实也是一种必要的恶。不过从最近这一届总统大选也可以看出，美国竞选资金规制还有很多不够完善的地方，马斯克的助选行为更让其中的弊病突显无遗，如何减少金钱对选举的影响乃至操纵，是美国社会必须正视的一个问题。

（责编：刘婕）