中亚与欧盟“合作有边界”

4月3日至4日，首届“中亚—欧盟”峰会在乌兹别克斯坦撒马尔罕举行。欧盟两大机构领导人——欧洲理事会主席科斯塔和欧盟委员会主席冯德莱恩同中亚五国元首齐聚一堂，共同宣布建立战略伙伴关系，并商定今后每两年举办一次“中亚—欧盟”峰会。

这场高规格会议被视为欧盟“重返中亚”的风向标，意味着欧盟不再满足“象征性外交”，而是意图深度介入中亚事务，并希望通过机制性合作平台发挥规范影响力与资本优势。在欧亚地缘局势持续动荡、各大力量争相布局的背景下，欧盟为何选择此时加强与中亚五国的合作？相关愿景能否转化为实质性成果？这些均仍待观察。

欧盟为何此时“东望”中亚

从地缘战略出发，欧盟对中亚的关注并非一时兴起，但此前并不是积极参与中亚事务的国际行为体。从中亚各国1991年底独立到2001年9.11事件发生，欧盟对中亚事务的参与和介入是比较有限的。这主要是因为，在苏联解体之后，俄罗斯吸引了欧盟对原苏联地区的大部分注意力，从而影响到欧盟对中亚地区的关注与投入。从9.11事件发生之后到2006年，欧盟自身能源需求、阿富汗毒品走私外溢日趋严重、俄罗斯与中国在中亚地区影响力日益上升、美国酝酿并推出新中亚战略等方面因素，触发欧盟开始重视中亚地区，但其仍然缺乏全面系统的中亚战略。从2006年下半年起，即将在2007年担任欧盟轮值主席国的德国开始积极推动欧盟出台新的中亚战略。彼时，由于在乌兹别克斯坦拥有铁梅尔兹军事基地，还在中亚地区存在着重大的移民、商业利益，德国较其他欧洲国家更加关注中亚地区。2007年，欧盟出台了首份中亚战略，并于2008年组织召开了首届外长级欧盟—中亚论坛。经过数年发展后，欧盟修订中亚战略，于2019年6月发布《欧盟与中亚：更坚实伙伴关系的新机遇》文件，重新定义了欧盟在中亚的优先事务，确定了三个目标：促进民主、人权和法治；促进开放的投资环境；加强欧盟和中亚国家之间的对话。2021年底，欧盟宣布筹集3000亿欧元资金，启动“全球门户”计划，其中包括与中亚国家建立互联互通网络。乌克兰危机爆发后，受欧亚地缘格局变化、大国竞争以及自身现实需求等因素影响，欧盟与中亚不断加强双边合作，高层互动明显增多。2022～2023年，法国与哈、乌两国领导人互访。2023年6月，德国总统施泰因迈尔访问哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦。9月，首次德国—中亚峰会在柏林召开。

当前，欧盟在中亚地区追求的战略利益主要有以下几个方面：其一，中亚地处阿富汗、巴基斯坦等动荡地带的邻近区域，地缘安全形势复杂，这使得该地区成为欧盟应对安全风险外溢的重要缓冲区。欧盟希望通过加强与中亚国家的安全与发展合作，尽可能缓解欧亚地区极端主义、跨境犯罪、非法移民等安全挑战，尤其是毒品走私对自身的影响。其二，该地区能源资源储量可观，对欧洲推进能源多元化战略具有现实意义。自2022年乌克兰危机爆发以来，欧盟急于减少对俄罗斯能源的依赖，中亚作为能源储备丰富的地区，成为欧盟寻求替代来源的重要选择。2024年，哈萨克斯坦位列欧盟石油供应国第三位，仅次于美国和挪威。其三，中亚地区在全球关键原材料市场中的地位上升，也促使欧盟对该地区进行重新评估。例如，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的铀资源储量位居世界前列，法国作为欧洲核电龙头，众多核电站运转依赖巨量的铀矿资源。而欧盟正在大力发展的新能源产业，也离不开稀土、锂等关键原材料。其四，欧盟意图推动“全球门户”计划在中亚落地，以抗衡中国共建“一带一路”倡议的影响力。

内容丰富，但政策设计仍待充实

从峰会成果看，欧盟和中亚五国发布了《撒马尔罕宣言》，提出双方将加强在交通基础设施、数字连接、绿色能源、关键原材料供应、贸易投资、教育培训等多个领域的合作。这些议题覆盖范围广、务实性强，体现出欧盟试图在中亚拓展合作的广度与深度，推动构建更具制度化、规范化的合作模式。

具体来看，欧盟宣布将在中亚启动总额达120亿欧元的“全球门户”投资计划，围绕四大重点领域展开：一是交通基础设施。欧方计划投入100亿欧元，用于推进跨里海国际运输走廊（又称“中间走廊”）建设，意在打造一条新型中亚—欧盟贸易走廊。该走廊是一条从中国西部经中亚，跨越里海和高加索地区，再经过土耳其或黑海抵达欧洲的运输线路。自2022年乌克兰危机爆发以来，欧盟对“中间走廊”的重视程度持续上升，视其为避开俄罗斯的运输路线。二是关键原材料合作。欧盟与中亚五国签署了《关键原材料合作意向声明》，计划投入25亿欧元联合开发稀土、锰、钴等战略资源。三是聚焦气候行动与能源安全。欧盟拟出资64亿欧元，支持塔吉克斯坦的罗贡水电站和吉尔吉斯斯坦的坎巴拉塔1号水电站等区域性水电枢纽工程建设，并推动咸海流域生态环境修复。四是数字经济领域。欧盟将斥资一亿欧元推广卫星互联网技术，覆盖中亚偏远地区的教育、医疗及居民区基础服务，同时为该地区提供多元化的数字基础设施发展方案。

尽管峰会愿景宏大、议题丰富，但相关倡议在执行路径与规则对接方面仍面临挑战。欧方在绿色认证、数字治理、供应链监管等方面提出的“高标准”与中亚国家当前的制度能力存在显著差距；在数字基础设施方面，中亚城乡数字鸿沟问题严重，对数据主权与外部技术输入亦持审慎态度；而水资源、能源联动等跨境合作仍受到历史纠纷与区域协调机制薄弱等因素的制约。这些结构性问题可能会使峰会成果更多停留在“意愿表达”层面，具体推进机制与落地配套仍需大量后续谈判与政策磨合。

中亚持欢迎态度，但有温差

近年来，中亚国家普遍展现出强化战略自主的倾向，不断深化地区集体身份认同，加强与域外各主要力量的全方位互动，与俄罗斯、美国、中国、欧盟、日本、韩国和印度建立“C5+1”合作模式。对中亚五国而言，与欧盟举行高规格峰会、加强合作，也是其多元平衡战略的延伸，中亚国家不愿选边站队，而是倾向通过多边互动提升自主空间。

中亚五国总体上对与欧盟深化合作持欢迎态度，特别是乌、哈两国，一直在积极推动对欧合作的升级。不过，其他三国态度则相对谨慎。土库曼斯坦坚持其中立政策，对外开展高层互动的频率有限；塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦两国元首虽然出席了峰会，但表态较为审慎，未进行高调宣传。此外，中亚国家对欧盟在国家治理、法治、人权等议题上的立场始终保持距离，在多边场合对欧方倡议并未照单全收。例如，在最终声明中，涉及人权与乌克兰危机等议题的表述被淡化，反映出中亚国家对敏感议题的回避立场。

中亚国家不希望陷入新的依附境地。它们并未单纯接受欧方相关规则，而是希望以自身目标为基础，推动各方力量以务实、非干预的方式参与地区合作。其欢迎欧盟的资金与技术，也愿意在能源转型、教育合作、关键矿产等具体项目上与欧方增强互动，但并不打算接受欧方整体性的制度“输出”。这种“合作有边界”的现实，或许是当前中亚国家与包括欧盟在内的域外行为体合作时的基本特征。

合作能否成真取决于三个因素

从目前的进展看，欧盟确实展现出对中亚地区进行前所未有投入的意愿，不仅有明确的资金安排，也有一定的制度依托。然而，欧盟向中亚国家描绘的合作愿景能否转化为成果，主要取决于以下三个因素：一是欧盟内部是否有足够的政治共识，可维持对中亚的持续高强度财政和精力投入；二是项目能否适应中亚国家差异化的发展阶段与制度环境，使其取得切实成果并惠及中亚民众；三是中亚五国能否加强彼此间协调，在增进对欧合作统一性的同时，实现合作收益合理分配，并保障与欧盟合作路径的连贯性。

未来，“中亚—欧盟”战略伙伴关系要在中亚与诸域外大国构建的合作机制中脱颖而出，仍需完善具体合作路径和规划更多合作项目。欧盟期待中亚成为其“全球门户”的东向枢纽，而中亚国家则期待欧盟成为自身推进多元平衡、实现战略自主的另一助力。双方目标虽有重合，但也存在差异，合作的成败既受制于国际和地区局势的变化，也受到双方合作意愿和资源投入的影响。

（曾向红为兰州大学上海合作组织研究中心主任、教授，胡小月为兰州大学政治与国际关系学院硕士研究生）