关于推进承诺达标合格证制度促进食用农产品质量安全的思考

承诺达标合格证是食用农产品生产者对其生产的食用农产品自行开具的质量安全合格凭证，是食用农产品合格证制度的重要内容，是落实食用农产品生产者主体责任、加强食用农产品质量安全管理的有效手段。通过建立承诺达标合格证制度，可以倒逼生产者落实质量安全的主体责任，从源头严把质量安全关，有效提高农产品质量安全水平。本文对当前推行承诺达标合格证制度存在的问题进行了分析，并提出了改进的对策与建议。

一、当前推行承诺达标

合格证制度存在的问题

农产品承诺达标合格证制度是以农产品生产经营主体自我承诺、自我管理、自我证明为核心内容的新型农业标准化制度，是农产品质量安全源头治理的重要举措，是提高农产品质量安全水平的有效手段，对于切实保障人民群众“舌尖上的安全”具有十分重要的意义。不过，当前我国在推行农产品承诺达标合格证制度方面仍然存在如下问题：

1.宣传力度不足。一是部分基层站所人员对合格证制度的认识不到位，不熟悉合格证开具的基本要求和流程。二是宣传推广工作有待加强，有的地方没有把合格证制度作为食用农产品产地准出和市场准入的重要内容，甚至没有认识到合格证制度对于推进农产品质量安全承诺达标升级、保障消费者健康安全、促进农业绿色发展的重要作用，也没有将合格证制度与食用农产品质量安全监管工作有机结合起来，宣传推广力度不足。三是宣传对象不明确，注重对生产者、消费者、监管者、农产品批发市场经营者等对象进行广泛宣传，对生产企业和农产品经纪人、小农户等的宣传教育和培训不到位，导致宣传效果不明显。四是宣传形式较单一，以微信、 QQ等网络媒介为主，传统媒体宣传力度不足。五是与食用农产品生产经营者的沟通有待加强，合格证制度在推行过程中，企业的认知程度、配合程度、接受程度直接影响了制度的推进，而合格证制度又是一项新事物，部分企业对新制度缺乏了解，甚至将这项制度视为一种负担，进而影响了食用农产品生产经营者主动开具和使用合格证的积极性。

2.缺乏有效的监管措施。农产品承诺达标合格证制度试行以来，农业农村部门主要做了以下工作：一是督促指导生产经营主体落实承诺达标合格证开具制度，并结合实际情况制定《承诺达标合格证开具指南》；二是以宣传培训、工作推进等方式，提高生产者对合格证制度的认知度；三是及时公布合格证的开具情况，及时了解各地工作的进展情况，组织开展现场观摩交流活动，促进各单位相互学习借鉴；四是将承诺达标合格证制度落实情况纳入农产品质量安全监测考核和日常巡查范围，指导生产经营主体强化落实主体责任；五是将承诺达标合格证作为重点监管对象，纳入日常监督检查范畴。虽然农业农村部已经将承诺达标合格证制度列入年度重点工作任务，并将其列为省级农产品质量安全监督管理部门的重点监管内容之一，但是目前的监管措施力度仍然不足。比如，对生产经营主体开具承诺达标合格证的行为缺乏有效的监管措施，关于承诺达标合格证制度的相关举措还不够完善，农业农村部门与其他相关部门之间缺乏有效的信息共享渠道，导致生产经营主体开具承诺达标合格证的难度较大。

3.激励机制不完善。部分基层政府和农产品生产经营主体对合格证制度存在一定的认识误区，认为合格证就是简单的一张纸，开与不开一个样，甚至有人担心会被查处等。此外，农业农村部已经制定了《关于食用农产品生产者开具合格证的指导意见》，省级层面也在积极推进落实，但还需要进一步完善激励机制和约束机制，建议有关部门尽快研究出台相关政策措施，为推进承诺达标合格证制度的落实提供保障。

二、承诺达标合格证

制度存在问题的原因分析

1.食用农产品生产者主体责任落实不到位。承诺达标合格证要求食用农产品生产经营者对其生产经营的农产品质量安全负责，但在具体落实过程中，食用农产品生产经营者的主体责任并不明确，主体责任落实也不到位。一是法律法规不健全，部分法律法规条文与食品安全标准中的质量安全指标相矛盾。二是监管执法人员对主体责任认识不到位，存在重生产轻监管、重使用轻检测的现象。三是相关部门监管力度不足，对生产经营者违法违规行为的处罚力度不够，违法成本低。四是部分生产经营者的诚信缺失，生产经营过程中存在不按照技术标准操作、超范围使用农兽药等行为。五是生产经营者主体责任意识淡薄，安全意识差，缺乏对自身及产品的质量安全控制能力。

2.政府对承诺达标合格证制度的宣传力度不够。农产品质量安全涉及社会的公众利益和公共安全，关系到国家经济的发展和社会稳定。然而，有的地方政府没有意识到承诺达标合格证制度是提升农产品质量安全的有效手段，没有把承诺达标合格证制度作为一项重点工作来抓。由于宣传力度不足，部分生产者对承诺达标合格证制度的认识不足，生产过程中不按要求开具合格证，不能主动提供合格证，还经常出现违规使用农药、兽药等农业投入品，使用禁用农药和兽药等不规范行为，影响了承诺达标合格证制度的实施效果。因此，各地政府需要进一步加大宣传力度，提高生产者对承诺达标合格证制度的认识。

3.农业标准化程度不高。一是农业标准化整体水平不高，农产品标准化生产处于起步阶段。二是农业生产经营方式粗放，专业化程度不高，农业组织化程度较低，产品规模较小，市场竞争能力较弱。三是标准化意识不强，监管力量薄弱，监管能力不足。四是标准化体系不健全，存在起步较晚、发展不平衡、标准质量有待提高、监管有待加强等问题。五是标准化技术推广薄弱，存在标准化技术推广人员素质偏低、专业知识结构不合理等问题。

4.食用农产品市场流通环节存在问题。一是无法实现“从基地到餐桌”的全程追溯，导致农产品在从产地到市场再到消费者的流通过程中，质量安全无法得到有效保障。二是农产品交易市场管理不规范，管理人员素质参差不齐，市场开办者对入场销售者的监管不到位，未建立健全销售者档案，导致销售的产品缺乏标识和产地证明等信息。三是农产品市场管理机构缺乏明确的法律法规和管理责任，未形成有效的监管机制和责任追究制度。四是一些不法商贩和不法分子利用食用农产品质量安全信息不对称以及检测技术水平低的特点，通过伪造、冒用各种质量安全标志和认证标志，用普通食用农产品冒充绿色食品、有机产品等，存在欺骗消费者的问题。

四、推行承诺达标合格证制度、

促进农产品质量安全的具体路径

1.完善法律法规，加快制度建设。一是明确法律地位，实现有法可依。借鉴已有的成熟经验，结合地方实际，尽快出台承诺达标合格证管理办法，对合格证的开具、使用等做出具体规定。二是加强宣传引导，推动全民参与。充分利用电视、广播、网络、微信公众号等多种渠道，加大宣传力度，让广大农民群众充分认识到推行承诺达标合格证的必要性和重要性，引导他们自觉主动开具承诺达标合格证。三是强化监督检查，完善问责机制。加大对承诺达标合格证开具和使用情况的检查力度，发现问题及时通报，对严重违规行为坚决依法严惩。四是完善配套制度，推动承诺达标合格证制度落地实施。

2.加强部门协作，建立长效机制。食用农产品合格证制度涉及农业农村、市场监管、公安等多个部门，要充分发挥各部门的职能优势，建立部门间的协作机制，强化信息共享、联合监管和协同配合，形成工作合力。农业农村部门要加强宣传和技术指导，将合格证制度落实情况作为“三品一标”认证和年度审查的重要内容；市场监管部门要加强对批发市场、农贸市场、商场超市等重点场所的监管，确保销售的农产品是出自“三品一标”的认证产品；公安部门要严厉打击非法使用农药、兽药及其他化学物品等违法犯罪行为，从源头上杜绝不合格农产品流入市场。

3.强化监督管理，提升治理水平。一是完善追溯体系，全面落实生产者的主体责任。农业农村部门要加强对农产品生产的全程监管，指导生产者规范开具合格证，对不出具合格证的生产者依法依规进行查处；市场监管部门要加强流通环节监管，严格市场准入标准，督促市场开办者严格查验进入市场的食用农产品合格证。二是强化市场准入管理制度，依法查处无证生产经营行为。各级农业农村部门和市场监管部门要加强沟通协作，建立信息共享机制，畅通信息渠道，加大联合执法力度。三是加强对食用农产品合格证开具情况的监督检查和抽检监测，指导生产经营者规范开具、使用合格证，及时消除风险隐患。四是加强宣传教育引导，普及农产品质量安全知识，增强生产经营者的诚信守法意识和主体责任意识。

4.建立信息共享平台，促进共享沟通。合格证制度的推行需要建立顺畅的信息共享平台，并且具备以下功能：一是合格证查询。社会公众可通过互联网等方式，查询全国统一的食用农产品承诺达标合格证开具单位名录。二是承诺达标信息查询。社会公众可通过该平台查询食用农产品生产经营者在农业农村部门的备案信息以及承诺达标信息，并对承诺达标情况进行评价，评价结果向社会公示。三是信息公开。社会公众可通过该平台及时了解食用农产品生产者的承诺达标情况，对生产者的诚信经营、安全生产情况进行监督，也可以及时了解合格证的开具情况。

综上所述，为了进一步推进实施承诺达标合格证制度，要结合食用农产品产地准出和市场准入要求，在提高生产经营主体的主体意识、质量安全意识、责任意识和诚信意识上下功夫，建立健全生产经营主体档案管理制度，进一步规范生产经营主体开具合格证行为。同时，加强社会监督，引导行业协会、基层组织、消费者共同参与承诺达标合格证制度的宣传和监督工作，营造全社会参与、共同推进的良好氛围。