食品安全领域的行刑衔接制度的现状、挑战与解决路径

作者: 蔡子玥

民以食为天,食以安为先。食品安全一直是我国重视的民生领域,食品安全关系着广大群众的身体健康和生命安全。因此,打击食品安全违法和犯罪是行政机关和司法机关的要职。由于食品安全案件往往涉及行政处罚和刑事违法,因此,该案件的衔接机制需要受到高度重视。2021年9月6日最高人民检察院发布的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,表明我国对行刑衔接制度的重视。在制度的保障下,我国食品安全领域的行刑衔接制度得到一定程度的完善,但仍面临程序和实体上的挑战,急需从程序和实体入手解决制度运行冲突,以期更有力保障食品安全。

1.现状

食品药品领域是重要的民生领域,做好食品安全保障工作,有效打击食品安全违法犯罪行为,离不开国家政策的保障。

在国家政策的推动下,各地开始探索独特的行刑衔接制度。海南省落实了“食药+公安”的紧密协作模式,实现了食药领域行政执法与刑事司法间的有效衔接。吉林省相关各部门联合出台了《吉林省食品药品行政执法与刑事司法衔接工作实施细则》,在实践方面,吉林省食品药品监督管理局联合公检法及专业技术人员组成专家委员会,对棘手案件的性质、证据规则等进行充分论证,为指导基层部门办案积累了宝贵经验。湖南省主要建设了“智慧食药监”系统,大力推进监管信息化建设,以“智慧食药监”系统为核心,“互联网+食药管理”为路径,对接省信息平台。山东省济宁市任城区食品药品监督管理局率先在省内设立联勤联动执法平台,探索“无缝隙衔接”的工作新模式,由公安机关和食药监部门联合组成联勤联动机构,并在此基础上不断探索建立长效机制。

在实践过程中,行刑衔接机制出现了实体不清和程序滞涩的现象。近些年来,中央政府和最高司法机构对此做出了回应。

2020年8月7日国务院新修订的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》对启动移送标准要求较宽松,又重点强调了监察机关在行刑衔接中的作用。2021年6月15日中共中央发布的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调:“健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度,实现行政处罚与刑事处罚依法对接。”2021年9月6日最高人民检察院发布的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》(高检发办字 〔2021〕84 号)进一步统筹规定行刑案件双向衔接机制,突出司法机关的主导地位。2021年12月30日最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释 〔2021〕24 号)要求“区分案件性质,实现精准打击”,推动形成“专业性问题专业部门解决,法律问题司法机关解决”的理念和机制。

2.挑战

尽管政策一直在跟进实践,但是食品安全领域的行刑衔接问题研究仍存在不少挑战,主要存在于程序上和实体上。

2.1程序上机制粗疏无法畅通

2.1.1双向移送机制

行政处罚法第二十七条规定违法行为涉嫌犯罪的,行政机关应当及时将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。食品安全法第一百二十一条也强调了这一点:县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门发现涉嫌食品安全犯罪的,应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。这两条明确规定了案件的正向移送机制,即当行为人的行为涉嫌犯罪,行政机关应当及时将案件移送司法机关,但是条文中的“及时”太过模糊,在实践中食品监督管理部门等行政机关没有明确的移送标准去判断是否移送案件,从而引发“有案不移”“有案难移”“以罚代刑”的现象。此外,执法人员的专业化程度不高也促成了这一现象。“涉嫌”一词也难以明确。由此可见,概念的模糊阻碍了案件的正向流动。

行政处罚法第二十七条规定对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚,但应当给予行政处罚的,司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。该条明确了案件的反向移送机制,即当行为人的行为不需要用刑法规制,但是仍然违法,司法机关应当及时将案件移送行政机关。

食品安全法作了更加细致的规定,将上述“不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚”细化为“没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任”,将“有关机关”细化为“食品药品监督管理、质量监督等部门和监察机关”,并补充“有关部门应当依法处理”。该细化规定仍存在两个问题:一是公安机关对“没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微判断”,此种判断的复杂性也会阻碍案件回流,更何况案件的反向移送本身就违反了一般的程序走向。二是规定接受食品安全案件的机关有食品药品监督管理、质量监督等部门和监察机关,接受主体尚不明确,导致各部门相互推诿,案件无法反向移送。

除此之外,行政处罚法第二十七条和食品安全法第一百二十一条多次出现“协调配合”“协助”等字眼,可见在案件的移送过程中机关间的合作是非常重要的,并且还规定了“有关的部门的义务”,也提及了“完善案件处理信息通报机制”,但是仅凭上述的阐明是不足以建立食品监管部门和公安机关的沟通的桥梁,还需更为细致的法律责任规定及完善的信息沟通交流机制的落实。

2.1.2监督机制

为了保证正向移送机制的顺利运行,行政处罚法第八十二条规定对于“有案不移”“有案难移”现象由上级行政机关责令改正,对直接负责人员追究行政责任或者刑事责任。《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》四至七条规定,人民检察院应当主动履行监督职责。具体体现在对于有案不移的情形应当主动审查;根据建议或举报受理或者审查,对于行政机关不移送的情形提出监察意见,对于公安机关不移送的情形开展立案监督。

由此可见,目前我国行刑衔接机制不只有行政机关的内部监督,还有检察机关的外部监督。对于检察机关的外部监督而言,监督手段主要是受理和审查,提出检察建议和立案监督等传统的监督方式。

由于监督的内容没有覆盖案件的反向移送机制,且检察机关往往由于法律监督机关角色身份和定位,容易和食品监督管理部门和公安机关产生利益冲突并且获取的信息较少,这些原因共同造成行刑衔接制度不能顺利运转。

2.2实体上法律法规无法衔接

通过对食品安全法和刑法食品安全条文的分析,可以得出两者在四个方面的不同。

第一,规制主体不同。食品安全法的适用主体是食品的生产、加工、经营、储存和安全管理者,而刑法的规制主体是生产者、销售者,其往往是单位,可见刑法的规制主体范围比食品安全法适用主体范围更小,打击范围更小。

第二,侧重保护的法益不同。食品安全法保护的是食品安全,以及公众身体健康和生命安全。刑法中有关食品犯罪放置在第三章破坏社会主义市场经济秩序罪,可见其侧重保护的法益是社会主义市场经济秩序,而不是不特定人的身体健康和生命安全。

第三,处罚事由不同。食品安全法规定的处罚事由为未取得食品生产经营许可,生产不符合食品安全法规定的食品或者食品原料,检验不符合规定;未按要求进行食品贮存、运输和装卸的;进出口食品不符合相关规定,食品的虚假宣传等。刑法规定的处罚事由是生产销售不符合安全标准或者有毒有害的食品。可见刑法的处罚范围小于食品安全法的管制范围。

第四,法律责任不同。食品安全法规定的处罚类型有民事赔偿责任、刑事责任和行政责任。行政责任包括行政处分、罚款、责令停产停业、撤销行政资格、行政拘留和吊销许可证。

3.解决路径

3.1完善程序机制

3.1.1明确正向移送标准,完善反向移送机制

为了解决“及时”“涉嫌犯罪”等表述操作性不强的问题,政府部门需要进一步明确正向移送标准。移送标准可以以刑法上的构成要件为初步的判断机制,如主体是否涉及生产者和销售者,主观方面是否故意或者过失,客体是否侵犯了市场经济秩序,客观方面是否实施了生产、销售不符合安全标准的产品或者有毒有害产品。当然,这里并不是要求食品药品监管部门做出法院那样细致精准的判断,而是需要该部门具有行政违法上升为刑事犯罪的意识。当该行为明显不属于食品安全法的规制范围时而有涉嫌犯罪的可能,需要及时移送案件给公安机关。

为了解决反向移送机制的问题,首先,需要对于危害食品安全行为“出罪”构建明确的思考方向,一方面是行为人没有食品犯罪的主观恶性,另一方面是行为人的危害食品安全的行为不具有社会危害性,或者是符合食品犯罪构成要件,但是存在免责事由。对于符合其中上述一项都不构成刑事犯罪,不应受到刑法处罚。其次,应当明确案件反向移送的接受主体,明确食品药品监督管理、质量监督等部门和监察机关的接受范围和责任。比如,涉及质量监督问题的食品安全案件移送至质量监督部门,涉及管理食品安全部门负责人贪污腐败的移送至监察机关,其余的案件由食品药品监督管理部门接收。只有如此才能打破案件正向移送的惯性,让反向移送机制得以落实。

在行刑双向衔接机制的运行中,专业人才和信息平台共建就像机器运行的润滑剂,运用得当能使机制运行顺畅,助力食品安全监督机关、公安机关和检察机关的合作。

根据机制设计理论,对于专业化人才的培养,不只在于各机关之间的开会沟通交流,而且要将激励相容与“行刑衔接”的主体责任相结合。对于机关中的个人而言,各式各样的会议和制度本身是一种隐形的负担,因此需要正向行为正向激励,负向行为负向激励,由此改变固有的行为驱动机制,助力食品安全领域的行刑衔接制度的运行。具体措施可设置具体化绩效指标,设置线上监督平台责任追究机制。

对于信息平台共建,在国外,为了给“行刑衔接”创造条件,美国由联邦政府出面,将民政、住房、国土、交通、税务等部门的零散信息进行统一整合,形成全国性的信息共享平台;法国建立中央到地方的一体化信息平台,此平台既是办案平台,又是公众查询平台。在国内,《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第十六条规定人民检察院对建立信息共享平台的配合义务以及补充通报方式畅通信息交流。食品安全监管部门、公安机关和检察机关等多部门通力合作,利用技术建立食品安全案件信息共享机制,打通信息壁垒,切除信息沟通痼疾,用信息共享扩大机制效果。

3.1.2完善以检察院为主导的监督机制

上述政策强调检察院法律监督机关的地位及司法机关的主导地位。针对上述监督困境,可以从以下几个方面突破。对于监督手段而言,除了运用传统的监督手段,还需要建立常态化的日常沟通机制,派遣人员进行食品安全行刑衔接案件的深度调研、学习和讨论。对监督时段而言,不仅要有正向移案的监督还需要有反向移案的监督,而监督的前提在于对案件的了解。如在肖某蟹黄鱼翅案中,检察机关受邀提前介入案件,相城区检察院立即抽调办案骨干成立专家组,多次与执法人员共同研判线索,经对照“两高”司法解释相关条款,认定该行为涉嫌食品安全犯罪。公安机关立案侦查后,相城区检察院派员介入侦查取证。完善以检察院为主导的监督机制有利于行刑衔接制度的运行,保证人民舌尖上的安全。

3.2实现实体法间的协调

对于行刑实体上的衔接,部分学者主张将刑法的规制范围扩大,以和食品安全法相适应,并认为应将食品相关犯罪的位置从市场经济秩序犯罪移至危害公共安全犯罪一章,以体现重点保护法益和食品安全法一致。

也有学者主张指定行刑衔接法,在立法上将实体问题进行整合,以此化解不同机关适用不同法律所带来的冲突。

笔者反对扩大犯罪,秉持刑法谦抑性的立场。刑法不能任意扩张和调整,不能单纯为了程序上的衔接去规定更多的罪名,这是不符合人权保障的。与此同时,不能单纯为了行刑法益相适应去调整食品犯罪所处章节的位置。立法者当初的法益设定,是经过反复的调研讨论,不能任意推翻,除非有更强有力的论证。另外,虽然食品犯罪重点保护的法益是市场经济秩序,但是也兼顾保护公民的身体健康,生命安全等法益。

对于行刑衔接法,笔者认为,短期内实现实体法的协调还是在既有的法律框架内做更为细致的规定更为高效。因为立法是一项长期工程,不可能一蹴而就,程序的复杂性导致所需时间成本很高,但是现有的行刑衔接制度正在运行中,为了让其发挥更好的作用,应在现有的食品安全法和刑法相关的法律法规中的实体部分进行衔接处理。

于上述观点基础上,笔者认为,以刑法中的罪名为标准,将食品安全法中有关生产有毒有害、不符合安全标准的有关实体部分认定调整为一致,让食品监管部门和公安机关在案件移送中更为顺畅。

食品安全领域的行刑衔接制度纵使存在程序和实体方面的困境,仍然存在相应的解决路径,笔者尝试性地进行了梳理和分析,以期能助力行刑衔接制度的完善,更好地保障公众舌尖上的安全。

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