粮食产销区横向利益补偿机制的 内涵、理论依据及现实意义

产销不平衡导致粮食主产区面临严峻资源和环境压力。基于粮食产量、播种面积和提供的商品粮数量及比重，全国31个省份被财政部划为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区。2023年主产区粮食产量占粮食总产量的77.9%，主销区仅占4.3%，产销区供给不平衡矛盾进一步加剧。主销区粮食自给率持续下跌，粮食缺口越来越大。事实上，2004年主销区粮食自给率为44.2%，2021年却降至19.9%。然而，由于粮食生产受耕地、水资源等自然禀赋制约，粮食生产集中化加大了主产区水土资源压力，导致耕地退化、地下水超采、土壤污染等生态问题，严重威胁粮食产能持续稳定和国家粮食安全。同时，粮食主产区长期面临“粮财倒挂”入不敷出困境。《中国农村发展报告2022》显示，有10个粮食主产省农民人均可支配收入连续多年低于全国平均水平。2002年全国人均收入前10名中，粮食主产区省份占6个，到2022年减至3个。粮食产销区地方财政收入存在明显差距。2021年粮食主产区人均地方财政一般预算收入为6 341.5元，较全国平均水平低32.8%、较非主产区省份低56.5%。最终导致主产区耕地“非农化”“非粮化”，农民“兼业化”“多维贫困化”问题突出，粮食自给率亦呈下降趋势，在13个粮食主产省中，粮食净调出省已减至6个。

其实，区域政策差异是导致粮食生产区域不平衡的重要原因。例如，2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时指出，要扛稳粮食安全这个重任，发挥好粮食生产这个优势，立足打造全国重要的粮食生产核心区，推动藏粮于地、藏粮于技，稳步提升粮食产能，在确保国家粮食安全方面有新担当新作为。为扛稳国家粮食安全重任，河南省把建设高标准农田作为贯彻落实习近平总书记重要指示的具体行动，让“中原粮仓”根基更加稳固，粮食更加充盈。然而，水土资源是进行粮食生产必不可缺的基础，粮食主产区为满足国家粮食生产要求将有限的水土资源优先配置到粮食生产领域，放弃资源用于非农生产所获得的巨额机会收入，陷入经济增长落后和区域发展缓慢困境。为此，2023年12月中央农村工作会议和中央经济工作会议提出“探索建立粮食产销区横向利益补偿机制”，以解决区域间粮食生产不均衡，以及由此造成的经济发展机会和收入水平不均衡问题。

一、产销区横向利益补偿机制的内涵

要明确什么是产销区横向利益补偿，首先要明确什么是粮食主产区利益补偿，以及产销区横向利益补偿在主产区利益补偿中的地位和作用。

（一）粮食主产区利益补偿

粮食主产区利益补偿，是指对粮食主产区由于放弃其他高利润产业、主产低盈利的粮食而造成的经济利益减损给予适当补偿，保障粮食主产区利益上不受损，粮食生产者经济上不吃亏，持续保持粮食主产区的粮食生产积极性，以确保国家粮食安全的制度安排。党的十八大以来，中央高度重视粮食主产区利益补偿问题，不断加大对粮食主产区财政转移支付力度和对产粮大县的奖励资金投入，一定程度上缓解了粮食主产区的财政压力，但未能从根本上解决问题。现有补偿政策仍存在补贴力度不足、补贴方式单一、缺少省级层面利益补偿政策等问题。

（二）产销区横向利益补偿

根据补偿者与受偿者之间的行政隶属关系，可以将粮食主产区利益补偿分为纵向利益补偿和横向利益补偿两种形式。补偿者与受偿者之间具有行政隶属关系的为纵向利益补偿，比如中央财政对不同层级地方财政开展的利益补偿，省级政府对本行政辖区内市县乡镇等开展的利益补偿等。补偿者与受偿者之间不具有行政隶属关系的为横向利益补偿，例如粮食主产省区与主销省区之间的省际利益补偿等。产销区横向利益补偿作为粮食主产区利益补偿的一种重要方式，以保障粮食安全和促进区域均衡发展为目的，采用公共政策或市场化手段，调节不具有行政隶属关系的地区间利益关系的制度安排。

（三）产销区横向利益补偿机制

机制是人们有意识建立起来并由权力机构保障实施的具有强制性和约束力的一系列规则安排，如法律、法规、政策、规章、契约等。产销区横向利益补偿机制是为实施产销区横向利益补偿而建立的一系列法律、经济和行政手段的总和，是对补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、监管评估等内容作出的规则性安排。

二、建立粮食产销区横向利益补偿机制的理论依据

（一）区域利益补偿理论

区域利益补偿是指在国家或地区发展过程中，为缩小不同区域之间发展差距，实现区域间协调发展，采取一系列政策和措施，对在某些方面作出牺牲或贡献较大区域给予一定的补偿。基于区域利益补偿理论，应给予粮食主产区必要补偿。

（二）产业利益补偿理论

产业利益补偿指在产业发展过程中，对于那些在特定领域作出贡献、承担额外责任或因政策调整而受到影响的产业，通过一定经济手段或政策措施给予补偿，以促进产业可持续发展。现在，中国成为世界上第二大经济体，但农业仍然掣肘国民经济发展。基于产业利益补偿理论，需要给农业大力支持。

（三）主体利益补偿理论

主体利益补偿是指在特定的经济、社会或环境政策实施过程中，对于因政策调整、资源开发、环境保护等原因而受到影响的个人或集体，由政府或其他受益方给予的经济补偿或其他形式补偿。在中国，农民作为粮食生产主体，其利益补偿对于保障国家粮食安全和提高农民种粮积极性至关重要。基于主体利益补偿理论，需要给农民利益补偿。

三、建立粮食产销区横向利益补偿机制的现实意义

（一）开辟构建粮食安全屏障的新思维

长期以来，从政府层面到学术层面，对我国粮食安全均存在一个误区，好像粮食安全的主要责任应由粮食主产区承担，以至于社会各界关于粮食安全的研究基本上都是关注粮食主产区应该如何发展粮食生产以保障国家的粮食安全。事实上，在国家粮食安全问题上，粮食主产区和粮食主销区应该承担同等的责任，粮食主销区不能因为不具备粮食生产的比较优势就放弃对国家粮食安全责任的承担义务。建立横向利益补偿机制将从政策上确定粮食主销区在粮食安全上的责任，从客观上督促粮食主销区履行国家粮食安全的义务，对增加国家粮食安全系数大有帮助。

（二）提升中央财政支农资金的有效性

我国的粮食支持政策资金实行的是中央财政与地方财政共同负担的模式，由于各省区均需要中央财政配套粮食生产支持资金，因此，每年粮食支持政策资金的数量非常大，给中央财政增加了很大的压力。与此同时，粮食主销区在享受粮食供给“红利”的情况下，并没有对国家粮食安全承担起应该承担的责任。横向利益补偿机制使得粮食主销区承担起应有的粮食安全责任，可以减轻中央财政对粮食生产支持资金的压力，使中央的农业支持资金得到优化，更多地应用于大型农村基础设施、大型农业水利设施以及新农村建设等。

（三）缩小粮食产销区之间的经济差距

粮食主产区在发展粮食生产的过程中不仅投入了大量耕地，也投入了很多资金，导致自身二、三产业发展受限，经济实力相对落后，在没有足够利益补偿的情况下，将慢慢陷入经济发展的恶性循环。从利益补偿角度入手，建立横向利益补偿机制，对粮食主产区政府与农户进行转移支付，可以尽可能地补偿粮食主产区与农户的经济损失，使种粮变得“有利可图”。从理性角度出发，能够极大地调动粮食主产区政府与农民的种粮积极性，为粮食主产区经济发展带来动力。粮食主产区大多位于中部欠发达地区，粮食主销区主要位于东部沿海经济发达地区，通过横向利益补偿机制促进粮食主产区经济发展，有助于实现区域经济均衡发展。

（四）缓解粮食主产区面临的资源压力

粮食主产区承担着保障国家粮食安全的重任，然而由于长期的粮食生产，这些地区往往面临着土地资源、水资源等的过度开发和消耗。通过财政转移支付、税收优惠、生态补偿等横向利益补偿方式，可以为这些地区提供经济上的补偿和支持，粮食主产区也可以有更多的资源投入到可持续发展和环境保护中，比如改善灌溉系统、推广节水技术、实施土地轮作休耕等。这不仅有助于缓解资源压力，还能改善农业生产条件，提高农业生产效率和粮食产量，提升农业可持续发展能力。

[责任编辑：朱松琳]