平度市农村土地流转问题及对策研究

摘 要：在乡村振兴战略下，平度市农村土地流转问题日益凸显。探讨了平度市土地流转的现状，包括土地流转形式、流转规模、流转主体等方面。分析了平度市在土地流转过程中出现的交易方式不规范、效率偏低、权益缺乏保障和农户认识不足等问题，并针对性地提出了强化土地流转监督、加强规范引导、强化制度保障和增强宣传力度等对策建议，以期为平度市乃至更广泛地区的乡村振兴提供有益参考。

关键词：乡村振兴；平度市；农村土地；土地流转

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）7-41-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.07.008

0 引言

在实施乡村振兴战略的大背景下，农村土地流转作为推动农业现代化、提升农村资源配置效率的关键举措，日益受到社会各界的广泛关注。平度市作为山东省乃至全国的重要农业区域，其农村土地流转的实践与成效对乡村振兴战略的深入实施具有举足轻重的意义。

近年来，平度市在土地流转方面取得了显著进展，流转规模持续扩大，流转形式不断创新，流转主体日趋多元化。然而，随着土地流转工作的深入推进，一系列问题也逐渐浮出水面。土地流转交易方式的不规范、流转效率偏低、农民土地流转权益保障不足等问题，不仅制约了平度市农村土地流转市场的健康发展，也影响了乡村振兴的整体进程。

此研究在剖析平度市农村土地流转现状及存在问题的基础上，提出针对性的对策建议，以期推动平度市农村土地流转工作的规范化、高效化，为乡村振兴战略的顺利实施提供有力保障。同时，也期望能为其他地区的农村土地流转工作提供有益的参考和借鉴，促使共同推动乡村振兴战略深入实施。

1 文献综述

随着乡村振兴战略的深入实施，农村土地流转作为实现农业现代化、优化农村资源配置的重要手段，受到了广泛关注。平度市作为山东省的重要农业区域，其土地流转问题具有典型性和代表性。

1.1 关于土地流转意义的研究

朱诗娥等［1］研究发现土地流转促进了农业生产模式变迁，土地流转在提升整体农业生产效率的同时，有效促进了农业生产模式现代化转型，但其效应在不断减弱。黄文慧［2］认为，在乡村振兴战略下，土地流转为农村经济建设的发展带来了积极影响。

1.2 关于土地流转影响因素的研究

曹际信等［3］运用二元Logistic回归模型，分析得出限制农村土地流转的影响因素主要是外出打工、从事农业的劳动力数量和家庭总收入中农业收入占比。刘烨等［4］运用二元Logistic回归模型，对云南省广南县农户的农地流转意愿影响因素进行研究，发现年龄、文化程度、是否拥有闲置土地等8个因素对农户土地流转意愿影响显著。

1.3 关于土地流转现状及问题的研究

加快土地流转是乡村振兴的关键。李小龙等［5］整理了我国农村土地流转领域的发展现状，研究主要集中于农村土地产权制度、流转机制、社会保障、农民意愿和土地承包经营权流转市场等方面。“三权”分置仍然是该领域的重要研究成果。

廖绍权［6］、徐雅茹［7］、崔秀芹［8］、王洪浩等［9］多名学者实地考察后研究各个区域农村特点。笔者总结发现，不同地区农村土地流转过程普遍存在流转行为不规范、流转效率不高等问题，虽存在共性，但亦呈现明显的地域性差异。在经济欠发达地区，农民的教育水平普遍偏低，再加上思想观念的普及工作不到位等因素，往往导致土地流转难以实施。由于各区域土地利用方式的差异，农民对土地的依赖程度各不相同，也会影响土地流转。对于平度市而言，分析其土地流转困境的成因，应综合考量多方面因素。此研究借鉴已有文献的研究思路，进行类比与改进，以更准确地揭示平度市土地流转中存在的问题，并提出针对性的解决方案。

2 乡村振兴背景下平度市农村土地流转现状分析

2.1 流转规模持续扩大

平度市近年来积极推进土地规模化经营，通过土地流转实现土地资源的优化配置。根据2018—2022年《平度市统计年鉴》，并参考平度市农业农村局提供的相关资料，整理发现，从2017年到2022年，平度市农村土地经营权流转面积和占承包地比重基本保持着上扬的态势。到2022年底，平度市累计流转农村土地约782.7 km2，占平度市农村土地总面积的50.1%。相比于2017年底，分别提升34.5、12.1个百分点［10］。这种规模化经营方式不仅提高了土地利用率，也促进了农业生产的现代化和高效化。

2.2 流转形式多样化

平度市的土地流转形式呈现出多样化的特点。平度市主要的土地流转形式包括转包、出租、互换、转让、托管等。这些土地流转形式满足了不同农民和农业经营主体的需求，使得土地流转更加灵活和高效。其中，转包和出租是较为常见的土地流转形式。转包通常发生在农民之间，通过转包实现土地的合理利用和劳动力资源的优化配置；而出租则更多地与农业企业和农民专业合作社等新型农业经营主体相关联，通过租赁土地实现规模化经营和产业化发展。平度市作为青岛市首个开展土地托管的地区，让部分不愿耕种或无能力耕种的农户把土地托付给种植大户或合作组织，并由其代为耕种管理，采用规模化的土地托管方式，盘活了农村土地资源、提高了土地流转收入，也为农村土地管理提供了新的模式和经验。

2.3 流转主体多元化

平度市的土地流转主体也呈现多元化趋势。除了传统的农户之间流转外，还涉及农业企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体。根据平度市农业农村局数据，农户间土地流转占比为33.4%，比例居首；农户与企业间流转占比为20.3%；农户与家庭农场间占比为16.1%；农户与合作社间占比为22.7%；与其他经营主体间占比为7.5%［10］。这些主体通过土地流转实现土地的集中连片经营，提高了农业生产的组织化和产业化水平。同时，平度市政府也积极推动土地流转市场的规范化建设，加强对流转主体的管理和指导，确保土地流转的公平、合法和有效。

3 平度市农村土地流转存在的主要问题

3.1 土地流转交易方式不规范

首先，平度市在农村土地流转的程序方面存在明显的不规范现象。部分村庄出现了村里统一返租农户土地后再转租的情况，即所谓的“反租倒包”。这一做法严重违背了农村土地承包经营权流转的自愿原则，也背离了上级部门推动土地流转以促进农村发展的初衷。缺乏规范的土地流转程序，部分村庄在土地流转过程中表现出极大的随意性，导致违约、侵权等不良行为频发，进而引发土地纠纷，损害了部分村民的合法权益。更为严重的是，部分村组织为图便利，直接将村集体土地流转给种植大户。这不仅侵犯了村民的公平承包权，也极大削弱了村民的土地流转意愿，从而制约了平度市农村土地规模化开发利用。

其次，平度市在土地流转协议方面也存在不规范的问题。由于缺乏系统规范的土地流转制度，村民之间随意进行土地流转的现象普遍存在。土地流转协议往往过于简单，内容条款缺乏规范性，没有明确规定双方的权利和义务，也未约定土地流转的期限及违约责任。这使得许多书面流转协议缺乏法律效力，为土地纠纷的发生埋下了隐患。当土地流转双方发生纠纷时，由于缺乏规范的书面协议，有关部门难以厘清责任，处理纠纷的难度极大。

从正规土地流转程序的角度来看，土地流转应在出租方和承租方信息对等的基础上，借助专业的土地流转服务机构对土地价值进行科学、合理的评估，并在双方协商一致后签订流转合同。然而，在实际操作中，由于农民文化水平的限制及对土地流转政策的认知不足，土地流转往往以口头形式进行，即使签订了书面合同，也常因“乡情”影响而导致合同条款模糊、手续不完备，使合同形同虚设。这些问题不仅导致土地流转的主体缺失，而且也使得土地纠纷频发，最终损害农民的权益。

3.2 土地流转效率普遍偏低

首先，农村土地流转交易双方的信息不对称性是导致土地流转效率低下的重要原因之一。虽然平度市农村产权网上交易平台为土地流转提供了信息发布渠道，但由于部分农村老人对电脑操作不熟悉，难以有效使用该平台，因此土地流转交易双方往往依赖于熟人介绍进行交易。这极大地限制了土地流转的范围和效率。农户在寻找合适的受让对象或土地时，常常面临诸多困难，如价格无法达成共识等，这无疑增加了土地流转的成本和难度。同时，这种信息不对称还导致土地流转市场价格混乱，部分承包者以高价承包土地，破坏了土地流转市场的公平性和稳定性，使得更多农户对承包土地失去信心，进一步降低了土地流转的成功率。

其次，农村土地的细碎化也是限制土地流转效率的关键因素。在家庭联产承包责任制实施后，为了保证农户能够平均分配到不同肥力的土地，农村土地被切分成了小块，这在当时适应了农村社会的生产力水平。然而，随着科技的进步和农业机械的普及，小块土地已无法满足现代化农业生产的需要。现有的农村土地划分细碎，不利于大型机械设备的使用，导致农业生产成本增加。即使进行土地流转，也难以形成大面积的连片土地，无法实现土地的规模化经营，从而限制了土地流转的效率。因此，许多农户对承包他人流转出的土地持谨慎态度，进一步影响了土地流转市场的活跃度。

3.3 保障农民土地流转权益的紧迫性

在平度市土地流转实践中，交易双方常面临权益受损的风险，其中尤以农村土地转让方——农民群体——受损情况最为突出。特别是当转让方为农户，受让方为单位或组织时，问题尤为显著。由于农村土地承包方普遍学历较低，法律知识与维权意识不足，土地流转时往往对合同中的权利和义务认识不清，导致权益受损。

具体来说，农民土地流转权益受损主要体现在以下几个方面。首先，农民对农村土地的集体所有权易受侵犯。调研显示，平度市曾发生过强制将5个村庄的土地流转给当地的一家农业产业示范园，借集体决策之名损害农民主体地位，侵害农民权益。其次，农民土地流转收益易受损害。由于缺乏土地价值的有效评估和公正合理的第三方机构，农民常以低价流转土地，特别是在与单位或组织进行长期流转时，若土地价值估算不合理，农民的土地流转收益权将遭受重大损失。最后，农民在农村合作社或农业股份公司中的话语权较小。尽管新型农村合作社旨在通过土地入股实现收益共享，但由于部分农户土地少、股份少，其在合作社经营中的决策影响力有限，往往只能被动接受决定。

3.4 农民对土地流转认识的误区

在平度市，农民对土地流转的认识存在明显误区。一部分农民受传统小农思想影响，对土地流转持谨慎态度，不愿流转土地；而另一部分农民则盲目跟风，轻易将土地流转出去，导致基本生活保障丧失。事实上，对于家中劳动力不足的农户，土地流转是实现土地资源有效利用的重要途径。然而，由于“恋土”情结和对土地流转风险的担忧，这些农户往往选择将土地闲置或低效利用。

此外，部分农民因文化水平较低，易受他人影响，盲目进行土地流转。他们未充分考虑自身实际情况，轻易将土地承包经营权流转出去，转而从事不擅长的商业活动，结果往往导致经济损失甚至背负债务。因此，对于家中劳动力充足的农户，是否进行土地流转应基于自身实际情况和风险评估，而非盲目跟风。

综上所述，农民土地流转权益保障问题亟待解决，同时应提高农民对土地流转的认识程度，以促进土地资源的合理利用和农民权益的有效保障。

4 解决平度市农村土地流转问题的对策建议

4.1 强化土地流转监管，构建配套机制

鉴于农业产业的脆弱性，构建并加强政策性农业保险体系显得尤为关键。平度市各级政府部门应拓宽政策性农业保险的补贴范围，特别关注偏远且经济欠发达地区的农户，为他们构建多层次的社会保障体系。同时，平度市各级政府应实施更具针对性的土地流转优惠政策，并向这些欠发达地区倾斜。为确保土地流转的规范与透明，必须明确监管责任，落实到个人层面。

为达成上述目标，须重点关注以下3点措施。首先，在土地流转前，必须在土地流转合同中清晰界定双方的权利与义务，并妥善保管相关档案，以保障签约双方的合法权益。其次，在合同履行过程中，应加强土地流转的公正性、透明性建设，广泛调动群众参与监督的积极性。最后，在土地流转工作启动后，为防范潜在的合同违约和经营不善带来的风险，在条件成熟的地区建立风险保障金制度，确保群众的根本利益得到保障［11］。