孝义市耕地占补平衡和补充耕地管理工作现状与对策探究

摘 要：为促进孝义市社会经济发展，根据耕地占补平衡政策，分析孝义市耕地占补平衡工作现状，总结取得的成效和存在的问题，提出以下对策建议：加大补充耕地工作力度，强化耕地保护责任；鼓励和引导民间资本，规范有序实施补充耕地；扩大补充耕地来源，增加补充耕地渠道；适量购买异地补充耕地指标，缓解产能不足难题。

关键词：孝义市；耕地保护；占补平衡；补充耕地

中图分类号：F301.21 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）16-139-3

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.16.031

0 引言

耕地是粮食生产的命根子，是关系国家粮食安全的根本，是人类赖以生存和发展的基础，耕地保护关系着我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。我国把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为一项基本国策长期坚持。新修订的《中华人民共和国土地管理法》对耕地保护政策也进行了明确的阐述。近年来，随着孝义市委、市政府招商引资工作的纵深推进，许多企业和项目纷纷落户孝义市，加速了孝义市经济社会的发展。但同时，耕地保护工作也面临严峻挑战，耕地占补平衡政策的落实和补充耕地管理工作显得尤为重要。

1 耕地占补平衡政策

1.1 概念提出

中共中央、国务院于1997年印发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）文件，第一次提出耕地“占补平衡”，为耕地占补平衡管理工作指明了方向。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》补充了耕地占补平衡具体内容，通过立法程序把耕地“占补平衡”上升为法律规定［1］。

1.2 量质并举到三位一体

随着耕地占补平衡管理工作的推进，国务院于2004年10月21日印发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），要求各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。2014年2月，《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》文件中明确提出要强化耕地数量和质量占补平衡。2017年1月，中共中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，要求坚持最严格的耕地保护制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住耕地红线。这标志着我国耕地占补平衡政策由“数量-质量”平衡向“数量-质量-生态”平衡三位一体转变。

1.3 精细化管理

2020年，自然资源部按照中共中央、国务院提出的耕地保护“严起来”的要求，对耕地占补平衡动态监管系统相关功能进行了改进，增加了补充耕地项目立项阶段报备入库功能，完善了项目验收阶段报备功能，优化了补充耕地指标使用监管功能。通过一系列改进，达到补充耕地“来源明、数量准、信息实、监管严”的要求，实现了补充耕地精细化管理和全方位监管。

1.4 从小到大，以补定占

随着占补平衡管理工作的不断优化，2024年中央一号文件对完善耕地保护和占补平衡制度作出了明确部署，提出了新的要求，开展占补平衡管理改革，提出由“小占补”到“大占补”的新举措，把非农建设、植树造林、果园和茶园种植等所有占用耕地的行为全部纳入占补平衡［2］；提出实行耕地“以补定占”，要求优先保证耕地数量的增加，在新增补充耕地数量的前提下再考虑建设占用耕地数量。耕地占补平衡管理从“量出补入”转变为“量入为出”，这是我国当前耕地保护工作发展的必然选择。

2 孝义市耕地占补平衡工作现状

2.1 补充耕地项目实施取得成效

近年来，孝义市按照相关政策规定，积极鼓励和引导补充耕地管理工作。2020年1月到2024年7月，孝义市先后完成并验收了30个民间资本造地项目，其中有13个项目通过耕地占补平衡动态监管系统备案（生成补充耕地面积49.493 5 hm2，生成粮食产能26.853 9万 kg），剩余17个项目正在按照系统要求备案中，预计可生成补充耕地面积83.173 1 hm2、粮食产能48.063 6万 kg。项目完成后，可以极大缓解孝义市当前补充耕地指标不足的问题，为全市耕地占补平衡工作提供保障。

2.2 占补平衡、补充耕地指标使用情况

为了更好地贯彻落实耕地保护政策，做好耕地占补平衡工作，孝义市规定对建设用地项目报批时，需要在耕地占补平衡动态监管系统中，对建设占用耕地面积和粮食产能进行挂钩核销，补充相应的耕地面积和粮食产能指标，落实耕地占补平衡。2020年1月到2024年7月，孝义市共完成了22个批次建设用地占补平衡挂钩信息上报，建设用地总面积494.852 6 hm2，其中占用耕地面积310.927 7 hm2，需补充粮食产能281.273 4万 kg。孝义市在使用当地补充耕地指标的同时，还通过山西省补充耕地指标交易平台先后从其他地区购买补充耕地面积指标71.423 8 hm2，购买粮食产能163.770 1万 kg。建设项目所需补充耕地指标全部在耕地占补平衡动态监管系统中进行了挂钩核销，确保孝义市耕地总量动态平衡。

3 孝义市耕地占补平衡工作中存在的问题

3.1 建设占用耕地等别高、指标需求大

近年来，孝义市经济发展较快，对土地的需求较大，补充耕地有较大缺口。一是新增补充耕地指标储备不足。新实施和完成验收备案的补充耕地项目较少，储备的补充耕地面积指标很快将使用完毕。二是补充耕地粮食产能指标严重不足，难以落实占补平衡。建设项目占用的耕地等别基本为10等，新开发的补充耕地等别为13等，建设项目占用耕地和补充耕地每667 m2平均相差3个等别，两者粮食产能相差近300 kg。这导致报批的建设项目用地越多，补充耕地粮食产能相差越大。因此，补充耕地面积和粮食产能指标不足成为制约建设用地报批的一个难题。

3.2 补充耕地后备资源少、实施难度大

耕地后备资源是落实占补平衡的基础资源，耕地占补平衡动态监管系统升级后，新开发的补充耕地必须在耕地后备资源范围内才能完成系统备案，生成相应补充耕地指标。从耕地后备资源调查评价工作成果来看，虽然第三次全国土地调查成果中孝义市未利用地总面积有9 349.2 hm2，但是可供开发利用的耕地后备资源面积只有2 421.87 hm2，仅为未利用地面积的25%。此外，补充耕地后备资源地块分散，面积普遍较小，开发难度较大，资金投入较高。

3.3 补充耕地备案要求严、指标生成难

为严格规范占补平衡管理，确保新增耕地数据真实、质量可靠，按照《自然资源部办公厅关于改进耕地占补平衡动态监管系统的通知》（自然资办函〔2022〕2483号）规定，自然资源部对耕地占补平衡系统进行了多次升级改造，实施补充耕地立项、验收、管护全程监管，通过加强补充耕地项目选址论证立项报备、严格补充耕地项目实施验收、实行新增耕地先变更地类再验收报备、严格补充耕地项目审核与监管，进一步加强补充耕地项目管理，新增耕地核实认定要求越来越严格，补充耕地指标生成难度越来越大。

3.4 异地购买补充耕地指标难、支出费用高

根据《山西省人民政府办公厅关于印发山西省土地指标交易调剂暂行办法的通知》（晋政办发〔2019〕23号）、《山西省自然资源厅关于全省规范补充耕地指标交易调剂有关事项的通知》（晋自然资函〔2022〕224号）等文件规定，除省级、市级统筹调剂补充耕地指标外，全省跨市、县行政区域补充耕地指标交易必须全部在山西省土地指标交易平台上公开交易［3］。由于全省各地补充耕地指标短缺，导致异地购买补充耕地指标竞争激烈，购买费用很高。结合目前的网上交易系统公开交易情况，平均每667 m2补充耕地指标购买费用在20万元左右。从资金投入分析，当前通过县级实施补充耕地项目新增指标，平均每667 m2需费用3万～5万元，通过交易平台异地购买指标，平均每667 m2需费用16万～22万元，异地购买补充耕地指标所需资金较大。

4 对策与建议

4.1 加大补充耕地工作力度，强化耕地保护责任

为落实政府耕地保护目标责任制和粮食安全责任制，缓解耕地占补平衡指标严重不足现状，省、市逐级逐年下达县级耕地占补平衡指标任务，并将此项工作列入年度目标任务重点考核事项。按照考核要求，孝义市政府将考核任务分解下发到乡镇，列入年终目标责任制考核体系，督促各乡镇加快推进补充耕地工作，确保按期完成考核任务。

4.2 鼓励和引导民间资本，规范有序实施补充耕地

鼓励和引导民间资本参与补充耕地是破解补充耕地指标和产能不足的有效途径［4-5］，要充分调动各方的积极性和主动性，鼓励和引导民间资本规范有序实施补充耕地项目，加快项目实施进度，有效增加补充耕地面积。一是强化协调配合，提高工作效率。职能部门要配合联动，积极协调解决工作中遇到的困难和问题，简化工作程序，为民间投资主体提供优质服务，提高补充耕地效率。二是加强质量管理，加快项目备案进度。进一步优化项目审批流程，完善项目相关手续，掌握好备案规程，以顺利完成已验收项目的入库备案工作。三是及时回购指标，提高民间资本造地积极性。针对当前补充耕地指标紧缺，民间投资积极性不高的现状，孝义市政府要切实解决项目指标回购资金问题，将指标回购费用列入年度财政预算，及时回购补充耕地指标，切实解决耕地占补平衡问题，服务孝义市经济社会更好更快发展。

4.3 扩大补充耕地来源，增加补充耕地渠道

按照2024年中央一号文件对改革完善耕地占补平衡制度提出的要求，孝义市需进一步完善和加强占补平衡体系建设。孝义市应认真落实各项改革举措，调整耕地占补平衡管理范围，将非农建设、植树造林、种植果树茶园等各种占用耕地的情形都纳入耕地占补平衡管理；应增加补充耕地后备资源，将未利用地中的后备耕地，当前低效闲置建设用地和适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地统筹作为补充耕地资源［6］；应通过“开源增容”的方式，扩大补充耕地来源，解决新增耕地来源单一、等别低、后期管护难、占补平衡指标不足等难题。

4.4 适量购买异地补充耕地指标，缓解产能不足难题

近年来，孝义市将推动建设一批重大项目，需占用较多耕地，但补充耕地严重不足的问题制约着项目用地报批。为落实耕地占补平衡，化解指标不足难题，在大力实施补充耕地的基础上可适量购买异地补充耕地指标，缓解报批用地需求。

5 结束语

加强耕地保护，储备补充耕地和粮食产能，实现耕地占补平衡，鼓励和引导民间资本规范有序开发造地，是新形势下服务孝义市经济社会发展大局，落实最严格的耕地保护制度的重大举措。在工作推进过程中，随着政策不断调整，各地均会面临一些新情况、新问题。针对此，孝义市要积极创新，强化各部门协调配合，进一步建立健全耕地保护激励机制和耕地占补平衡机制，切实解决工作过程中遇到的难题，从而为孝义市经济社会实现持续健康发展提供坚实保障。

参考文献：

［1］孙蕊，孙萍，吴金希.我国耕地占补平衡政策研究进展［J］.安徽农业科学，2014，42（1）：330-333.

［2］王广华.切实加强耕地保护 改革完善占补平衡制度［N］.人民日报，2023-10-10（10）.

［3］王丹，赵耀巍.山西省补充耕地质量管理的探讨［J］.山西农经，2020（22）：38-39.

［4］李尹辉.永州市耕地保护存在的问题及对策［J］.乡村科技，2023，14（13）：118-120.

［5］杭天文，姬培，高洁，等.全国补充耕地质量评定系统研制与应用［J］.农业技术与装备，2022（12）：78-80.

［6］常钦.如何改革完善耕地占补平衡制度［N］.人民日报，2024-04-12（1）.