耕地后备资源挖掘与耕地保护的协同发展研究

摘 要：以广州市白云区为研究对象，结合耕地资源质量分类、耕地质量等级调查评价、土壤普查、农业普查及资源环境承载力评价等工作成果，对白云区耕地后备资源进行调查评价，全面分析白云区耕地后备资源的类型、面积和分布等情况，为进一步推动耕地保护、落实耕地占补平衡政策、制订耕地补充计划等提供科学依据。

关键词：耕地后备资源；耕地保护；耕地占补平衡；广州市

中图分类号：F323.21 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）18-130-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.18.031

0 引言

耕地作为极为珍贵的自然资源，是保障国家粮食安全的根基。科学保护和合理利用耕地，对于维护国家安全、社会稳定及推动可持续发展至关重要。为了深入贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要指示精神，实施最严格的耕地保护措施，并坚决守住18亿亩耕地红线，自然资源部办公厅印发了《关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕47号），旨在全面掌握补充耕地的潜在能力，并促进耕地后备资源的合理开发与有效利用。

近年来，广州市白云区经济和社会发展快速，经济实力迈上新台阶，城市发展能级逐渐提升，同时用地需求也出现较高位的增长，建设项目占用补充耕地压力较大。启动新一轮的耕地后备资源调查评价工作，有助于全面了解广州市白云区的其他草地、沙地、裸土地等各类未利用地的潜力，以便补充耕地资源，支撑白云区落实耕地“占补平衡、进出平衡”工作，对保障农业发展和乡村振兴具有重要意义［1-2］。

1 研究区域概况

白云区位于广州市中北部，东临增城区、黄埔区、天河区，南连荔湾区、越秀区，西临佛山市南海区，北连花都区、从化区。白云区日照时间长，气候条件优越，降水量丰富，土壤肥沃，拥有较好的农作物生长条件。同时，白云区处在珠三角东岸经济带黄金走廊，社会经济发展速度快，对土地资源开发利用需求较高。因此，当地耕地资源保护与经济社会发展矛盾较为突出，补充耕地需求和压力较大。在水资源方面，白云区水库等水利工程建设良好，可为耕地后备资源开发利用提供有利的基础条件。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

依据《全国耕地后备资源调查评价技术方案》的规定，耕地后备资源调查评价工作主要针对“三调”和2020年国土变更调查成果中的其他草地、盐碱地、沙地、裸土地的图斑，评价参考的生态环境、立地条件、气候条件、农业普查、土壤普查、水资源开发利用等资料均来源于政府官网、统计年鉴及相关数据共享平台［1-2］。

2.2 研究方法

为确保调查评价工作的标准化、规范化，研究采用以下方法。首先，对白云区耕地后备资源相关指标的数据进行矢量化处理，做好地块调查评价的工作基础；其次，采用限制性因子评价法，逐地块开展宜耕性评价；最后，结合白云区自然资源和经济社会发展等实际情况，对形成的耕地后备资源调查评价数据成果进行综合分析，确保调查评价成果质量［3-4］。

根据《全国耕地后备资源调查评价技术方案》，研究采用的耕地后备资源调查评价指标共有10项，包括生态条件、地形坡度、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH值、土层厚度和耕作便利度等。在调查评价过程中，将水资源作为重要约束条件，按照“以水定地”的原则，以县（市、区）为单位对区域内水资源，尤其是对农业灌溉用水情况进行评价，作出是否宜耕的明确判断。各项评价指标情况见表1。

3 广州市白云区耕地后备资源调查评价结果分析

3.1 指标评价结果

依据《全国耕地后备资源调查评价技术方案》要求，综合考虑指标数据的处理情况，对关键指标进行矢量化处理和评估，得到各项指标评价结果如下。

3.1.1 生态条件

针对位于生态保护红线、城镇开发边界的后备资源地块，或者开发地块会导致土地退化、引发地质灾害的，划分为不适宜耕作的图斑。根据指标数据矢量化情况，经逐图斑叠加分析，白云区受生态条件限制而不宜耕的图斑面积为1 320.92 hm2，占评价图斑总面积的74.93%。

3.1.2 地形坡度

地形坡度指后备资源地块地形坡度是否低于25°，其中地形坡度>25°的地块被认定为不适宜耕作图斑。根据坡度图数据，经过逐图斑叠加分析，白云区地形坡度均≤25°，当地耕地后备资源不受该指标限制。

3.1.3 年积温

根据国家气象科学数据中心发布的广州气象数据，白云区属南亚热带季风性气候，多年平均气温22.78 ℃，年积温>8 000 ℃，白云区符合年积温≥1 800 ℃的分级要求。因此，在年积温指标方面，白云区宜耕率达到100%，无不宜耕图斑。

3.1.4 年降水量和灌溉条件

年降水量是指耕地后备资源地块是否处于年降水量≥400 mm的地区，年降水量<400 mm、但具备灌溉条件的地块，仍可被认定为适宜耕作图斑。根据国家气象科学数据中心发布的广州气象数据，白云区多年平均降雨量1 633.43 mm，雨水量充足。由此可见，白云区符合年降水量≥400 mm的宜耕分级要求。

3.1.5 土壤质地

土壤质地是指耕地后备资源地块的土壤颗粒大小分类。土壤质地分为两个主要类别：一是壤质、黏质或砂质土壤，二是砾质或更粗质地的土壤。根据分类，属于砾质或更粗质地的土壤，则被认定为不适宜耕作。根据指标数据矢量化结果，白云区内无砾质土壤，耕地后备资源不受该指标限制。

3.1.6 土壤重金属污染状况

土壤重金属污染状况是指耕地后备资源地块的土壤是否受到重金属污染。土壤重金属污染状况分为以下等级：绿色等级表示无污染或轻度污染，黄色或红色等级则代表中度污染或重度污染。当土壤污染程度达到黄色或红色等级，则该地块被判定为不适宜耕作。经过逐图斑叠加分析，白云区图斑位于污染区域范围内的图斑面积为205.81 hm2，占评价图斑总面积的11.67%。

3.1.7 盐渍化程度

盐渍化程度是指耕地后备资源地块的土壤盐渍化水平是否处于重度以下，并且是否具备灌溉和排水设施。根据指标数据矢量化和评价结果，白云区内农田盐渍化程度较低，宜耕率达到100%，不受盐渍化程度指标限制。

3.1.8 土壤pH值

土壤pH值指后备资源地块pH值是否在4.0～9.5，当pH值≥9.5或pH值≤4.0被认定为不宜耕。根据广州市第二次土壤普查数据，白云区土壤pH值在4.0～8.7。因此，从土壤pH值指标来看，白云区耕地后备资源宜耕率达到100%，无不宜耕图斑。

3.1.9 土层厚度

土层厚度是指耕地后备资源地块的土壤层厚度是否达到≥60 cm，以及是否有可用的客土资源。根据广州市农业农村局编制的《广州土种志》，广州主要土种土层厚度>100 cm。白云区土层厚度满足耕作要求，宜耕率达到100%，不受土层厚度指标限制。

3.1.10 耕作便利度

耕作便利度是指耕地后备资源地块是否方便到达耕种，以及是否可持续利用。经过逐图斑叠加分析，白云区图斑中满足20 m范围内有道路或500 m范围内有村庄分布或与现状耕地集中连片分布的宜耕图斑面积为1 760.17 hm2，因耕作便利度指标限制的不宜耕图斑面积为2.71 hm2。

3.2 评价分析结果

经过对生态条件、地形坡度、年积温、年降水量及灌溉设施、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH值、土层厚度和耕作便利度等10项指标的综合评估，若某图斑所有指标均显示适宜耕作，则该图斑被认定为适宜耕作的后备资源［2-4］。综合可知，白云区耕地后备资源中的宜耕图斑为1 027个，宜耕面积419.22 hm2；不宜耕图斑2 456个，不宜耕面积1 343.66 hm2。其中，宜耕后备资源主要分布在白云区北部的江高镇和钟落潭镇，其中江高镇宜耕面积165.18 hm2，占白云区宜耕后备资源总面积的39.40%；钟落潭镇宜耕后备资源面积154.42 hm2，占白云区宜耕后备资源总面积的36.84%，详见表2。

4 广州市白云区耕地后备资源开发制约因素

4.1 宜耕后备资源分布零散，难以成片开发利用

白云区宜耕后备资源图斑有1 027个，宜耕面积419.22 hm2，平均图斑面积0.41 hm2，最小图斑0.06 hm2，图斑面积中位数0.02 hm2，小于1 hm2的图斑个数为960个，图斑零散破碎，难以成片开发利用。

4.2 耕地后备资源权属不明

白云区宜耕后备资源图斑权属涉及92个行政村，部分耕地后备资源权属不明，开发利用项目推进存在堵点。只有先明晰权属，协调村民配合才能够开展耕地后备资源开发。

4.3 宜耕后备资源开发及管护成本高

耕地后备资源有效开发利用的前提和基础是要有稳定和充足的资金投入。只有建立完善的资金投入机制，保障土地开发复垦项目必要资金，才能确保耕地后备资源开发利用项目的顺利实施和持续发展。按照已经实施的旱改水等土地整治项目的经验，白云区开垦耕地的成本为7 337～8 337.5元/hm2，耕地完成开垦后，还需继续投入管护成本，整体成本较高。目前，土地整治的资金来源主要是财政资金，资金来源相对单一，难以支撑持续大规模的耕地后备资源开发。

5 耕地后备资源开发与耕地保护利用的协同发展

5.1 耕地后备资源开发需求

根据《广州市国土空间总体规划（2021—2035年）》对白云区的发展定位与要求，白云区东部重点保护白云山风景名胜区、南湖地区的生态环境，强化科技研发、生物医药、创意文化等创新功能，加快京溪、同和片区城市更新；中部强化现代商务、综合服务、生态涵养功能，重点建设白云新城总部集聚区、白云城市中心、广州设计之都、白云湖数字科技城；西部加强与佛山市南海区产业协作和基础设施对接，强化轨道交通、装备制造、现代铁水联运物流、人工智能和信息技术等领域，重点建设沿京广铁路线的铁路经济带，以及沿流溪河、珠江西航道发展的滨江科技创新带和景观带，将白云区建设成广州市北部宜居宜业现代化城区、广佛一体化协同发展示范区。

根据规划要求，未来白云区的城市开发建设需求强劲，新增建设用地需求量较大，占用耕地的需求也较大；但相较于耕地整治恢复，白云区整体宜耕的耕地后备资源规模不大，且空间分布较为零散，改造为耕地的经济成本较高。因此，建议结合区域经济社会发展等宏观因素和宜耕后备资源图斑的微观条件，合理推进耕地后备资源的开发利用。

5.2 耕地保护对策建议

5.2.1 明晰耕地后备资源产权归属

耕地后备资源的权属相对混乱，界定比较复杂。必须在开展耕地后备资源开发复垦前完成产权界定工作。在开发复垦过程中，应明确开发者权益，做好后备资源开发复垦后的管理工作。只有产权明晰，才能真正保护产权人与开发者的权益。

5.2.2 制订耕地后备资源开发复垦专项规划

必须科学规划开发复垦耕地后备资源，遵循白云区国土空间总体规划的指导原则，并结合该区域适宜耕作的耕地后备资源实际情况，综合考虑白云区的自然条件、经济状况和社会需求，明确开发复垦地块的具体位置、面积及优先发展区域。在此基础上，制订年度开发复垦计划，并编制科学的专项规划，以确保规划具有前瞻性，开发活动具有明确的针对性和实效性。开发和复垦耕地后备资源应把当前阶段的开发和将来的发展远景相结合，禁止短期掠夺式的开发方式［5］。

5.2.3 健全工作机制，提供制度保障

耕地后备资源开发复垦工作涉及众多部门，建立部门联动协作机制有利于工作的开展。加强多个部门和单位的沟通与协调，形成以自然资源部门为骨干、其他部门密切配合的合作机制，各部门齐抓共建，各自发挥其优势［6］。同时，还要建立保障耕地后备资源开发复垦的各种制度，如资金筹集与使用制度、工程实施管理制度、工程设施后期管护制度等。耕地后备资源开发复垦需要大量资金支持，但其效益较低，对社会资金缺乏吸引力。因此，搭建合理资金制度对保障项目顺利推进尤为重要。