残次林地整治优化对策研究

摘 要：开展残次林地土地整治，能够有效增加建设用地面积或耕地可用面积，确保土地资源使用合理，有助于实现耕地总量保持稳定。基于此，根据我国政府部门颁布的相关政策文件，明确残次林地定义、界定方法、整治要求等，并提出加强国土空间规划、推进土地整治工作，明确各方责任、确保工作顺利开展，强化部门协同作用、增强可行性评价，增强社会参与度、保障人民群众权利，强化监督管理、充分落实管护责任等残次林地整治工作改善意见。

关键词：土地整治；残次林地；界定方法

中图分类号：S282 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2023）03-93-3

0 引言

土地资源可利用量减少会对我国社会经济发展产生制约作用，并且威胁国家粮食安全。因此，实施耕地保护和改进耕地占补平衡成为我国现阶段需要重点关注的问题。2013年中央农村工作会议中提出“确保18亿亩耕地红线”，保障耕地质量不下降、面积不减少是保障粮食安全的重要基础［1］。2017年，中共中央、国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），将耕地保护和占补平衡提升到国家战略层面。当前，开展土地整治是实现耕地总量保持不变的有效途径。长期以来，我国各地开展了农业及牧业用地整治工作，取得丰富成果，既可以满足城市建设用地需要，也可以增加农业用地面积，以保障粮食安全［2］。但是，现阶段我国经济发展速度加快，土地资源总量无法满足社会经济的发展需要。因此，我国急需找出当前阶段实现耕地占补平衡的新方式和新路径，才能更好地解决土地资源供给不足问题。基于这种情况，自然资源部出台残次林地开发政策，并且要求各地政府部门按照要求落实，将残次林地开发作为当前阶段补充耕地的重要途径。

1 残次林地概述

针对林地类型的划分，原国土资源部和林业部存在较大分歧，因原国土资源部的划分依据是全国土地调查情况，而林业部对林地类型的划分以《国家森林资源连续清查技术规定》为准［3］。这两个部门针对林地类型划分产生差异的根源在于人员理解方向不同、勘查办法及技术不同、数据采集时间不同、使用处理软件不同等。因此，为后续更好地开展土地整治工作，明确残次林地的定义是首要任务。

现阶段，实践中应用的残次林地划分主要是原国土资源部门根据全国土地调查数据形成的，此类林地植被覆盖率非常低、土壤侵蚀程度较高、生态功能不强、经济价值不高［4］。概括来说，残次林地是指已经计入历史的天然林和人工种植林地，由于各种自然原因、人类行为破坏导致该林地中的树木生长情况出现差异，导致整体覆盖率减少，形成疏林或无林地。为全面掌握全国土地利用情况和自然资源变化趋势，我国每隔一段时间就会应用遥感技术、测绘技术、地理信息系统、互联网技术等开展全国土地调查工作［5］。根据调查结果即可确定残次林地，为土地整治项目开展提供基础数据支撑。

2 残次林地界定方法

林业管理部门可根据业内遥感技术获取的影像资料和外业实地勘查数据界定残次林地。林业管理人员可以从全国土地调查数据库将所有林地类型的数据图层提取出来，按照各个残次林项目土地使用规划数据、永久基本农田数据库、生态红线范围及林业最新变更数据库进行叠加套合，再套合最新采集的遥感影像数据，借助目视解译和Arcgis软件校验位置信息对遥感数据资料实现解译，然后对勘查图中涉及的颜色、范围等进行识别，并且对比多年采集的影像数据，对其中存在的城市土地建设区域、基础建设区及禁止建设区进行扣除，剔除有林地或者坡度较大、分布极不均匀的区域，从而形成残次林地范围数据底稿［6］。在该数据底稿基础上，对所有残次林地的位置、大小等情况进行初步判定，并利用软件对其进行初步绘制，针对其中不清晰的地块应当预留相应的空间，调查后进行补充。地图初步绘制完成后，应确保所有残次林地都在地图上。为确保残次林地范围界定精准，相关部门应加强外业勘查数据的综合采集，根据区域实际土地利用类型和产业分布情况，对所确定的残次林地区域的各类因素进行综合考虑。一般情况下，外业勘查工作内容包括土地类型核查、调查表登记、实地拍照等［7］。此外，相关部门还要全面了解残次林地整治区域内的土壤地质、基础设施建设、地表水及地下水分布、群众沟通等情况，最大限度尊重群众的想法，明确该区域的后续项目建设规划。各地只有基于充分的调查，补充完善当地所有残次林区域地图，编制科学的残次林地开发方案，根据当地政府的可行性分析结果，在获得省级资源部门批准后才能推进项目落实［8］。

3 残次林地整治开展要求

开展残次林地整治可扩大我国现有的耕地面积，逐步实现耕地数量、耕地质量、生态保障“三位一体”，有助于保障土地资源合理分配，实现农业产业结构调整优化，充分提升区域农业土地的生产效益［9］。残次林地整治工作一般应遵守以下流程。由各残次林地管辖政府根据影像数据资料，综合考虑各方面影响因素，初步明确残次林地范围；由县级政府组织各部门召开协调会，对所有拟纳入残次林地整治项目范围的土地进行可行性分析，逐步对项目的合法性、合理性、科学性及产权等展开全面讨论，并重点排查项目是否在基本农田内、是否在林地规划内、是否在河道内、是否属于生态环境保护红线等；可行性分析通过后，由省、市两级自然资源规划局审批后，以区县自然规划局为单位将相应材料上报省、市两级进行备案及复核［10］；由省级自然资源规划部门批准后，各区县自然规划局应当按照既定项目实施方案开展工作；在项目完成后，由市级自然规划局进行验收考核；通过市级考核后由省级自然资源厅进行复核，至此可将其作为耕地补充的有效资源。

4 加强残次林地整治的对策

4.1 加强国土空间规划，推进土地整治工作

各地方政府应根据总体规划目标，主动融入中央制订的战略规划，快速完成“一张图”绘制工作，为土地整治工作的开展提供相应的基础。各级自然资源管理部门要坚决落实“多规合一”要求，研究制订深化改革的具体措施。各地不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划，不得擅自设置、分割或下放规划管理权限；依法严格规划许可管理，编制或修改控制性详细规划应依据市县国土空间总体规划。市县国土空间总体规划批复后，市县自然资源主管部门应结合实际及时推进控制性详细规划的修编报批，不得以专项规划、片区策划、实施方案、城市设计等名义替代详细规划设置规划条件、核发规划许可，要防止为单一地块财务平衡擅自修改规划或变更规划条件；严格规划实施监督检查，对于不符合国土空间规划要求的工程建设项目，不得为相关单位办理用地用海审批和土地供应等手续，不予确权登记。国家自然资源督察机构应按照职责，适时对地方国土空间规划实施情况开展督察。这既可以减少各部门间的土地利用规划分歧，也可以更好地推动各类土地整治项目顺利进行，有利于保障残次林地整治工作高标准完成。

4.2 明确各方责任，确保工作顺利开展

在残次林地整治工作中，项目所在地的政府部门应当严格划分各部门责任，确保整治工作有效落实，积极做好因各类原因形成的没有纳入耕地保护范围的土地、残次林地等开发利用工作。各市级自然资源管理部门应当健全工作管理方案，确保残次林地整治项目管理规范化；区县自然资源管理部门应根据土地利用总体方案和各类指导方针，明确当地每年的土地整治项目开展方案，协同农业农村部门、林业部门、财政部门、水利及环保部门等，共同编制科学合理的可行性分析报告，明确残次林地整治项目实施、范围、内容等。

4.3 强化部门协同作用，增强可行性评价

残次林地经过整治后可形成大量新增耕地，能够将其用于占补平衡，有效保障地方经济的发展，也可以增加建设用地。残次林地整治项目主要由整治区域所在地的自然资源管理部门实施。在残次林地整治过程中，地方自然资源管理部门要与农业农村、林业、环保等部门加强合作，建立健全多元化沟通机制，针对残次林地整治中涉及的各项工作进行协同，确保整治工作顺利推进。目前，在残次林地界定中仍然存在林地面积重复统计、耕地与林地权属交叉等问题。因此，为确保残次林地整治工作顺利开展，项目所在地政府应发挥主导作用，统筹安排相关工作，对各项政策进行解释说明，充分提升各部门的协同作用。收集管辖范围内所有残次林地数据资料后，当地自然资源管理部门应组织工作人员及专家开展实地勘查工作，结合项目汇报、基础资料收集、实地勘查等，充分征求各部门意见及建议，研究残次林地整治项目开展的可行性。

4.4 增强社会参与度，保障人民群众权利

顺利完成残次林地整治项目，能够实现区域耕地面积增加，有助于提升耕地质量，推动当地经济发展。但是，目前群众普遍不了开展解残次林地整治的工作意义，导致此项工作开展过程中存在较多阻碍。针对此，政府相关部门要采用线上、线下相结合的宣传方式，加强对残次林地整治政策的宣传，让更多人认识到此项工作开展的意义。此外，在开展残次林地整治项目前，相关部门要征求土地使用者的意见，充分保障人民群众的权利。社会公众也要积极参与残次林地整治工作，建言献策，助推残次林地整治工作高标准、高质量完成。

4.5 强化监督管理，充分落实管护责任

各地自然资源和规划局应当和政府相关部门加强沟通，明确不同区域残次林地整治项目实施的工作计划，并按照实施过程安排专人对各个项目进行监督考核。此外，残次林地整治项目完成后，各责任单位也要加大管护力度，保证整治项目真正发挥作用。针对残次林地实际使用者，政府要做到常态化监管，做好相应台账记录，一旦实际使用者存在管护不当问题，应立即予以制止，并按照管护责任规定进行处罚。残次林地实际使用者也应落实管护责任，做好残次林地整治后的复耕复种工作。

5 结语

残次林地整治是当前我国国土资源管理中实施的一项重点工作，对实现耕地占补平衡有着重大作用。一方面，残次林地整治项目的开展可以补充耕地面积，提升耕地质量；另一方面，残次林地整治项目实施后，建设用地面积增加，有利于加快城镇化建设。因此，各地政府部门应当充分认识到残次林地整治的作用，按照自然资源部相关要求，确定科学合理的整治方案，保障整治工作顺利完成，为我国国民经济发展、粮食安全等提供保障。

参考文献：

［1］赵彤.残次林地土地整治项目探究：以陕西省千阳县草碧镇为例［J］.南方农机，2021（15）：80-82.

［2］程传胜.残次林地土地综合整治耕地质量等级评价研究：以高圈村等5村土地开发项目为例［J］.国土资源情报，2021（12）：18-22.

［3］吴得峰.美丽乡村建设背景下残次林地土地开发项目经济效益分析：以靖边县掌高兔村项目为例［J］.农业与技术，2021（1）：156-159.

［4］杨飞翔.残次林地土地开发项目工程实践：以定边县JYW村土地开发项目为例［J］.粮食科技与经济，2020（10）：146-148.

［5］庄海海.残次林地土地开发的流程及意义：以定边县砖井镇候场村曹伙场土地开发项目为例［J］.农业与技术，2020（19）：61-65.

［6］吴得峰.风沙草滩区残次林地土地开发项目效益评价：以靖边县马连坑村项目为例［J］.农村经济与科技，2020（18）：44-46.

［7］付培帅.残次林地成因及开发问题探讨：以定边县盐场堡镇EL村为例［J］.现代农业科技，2020（18）：146-148.

［8］肖文魁.残次林地土地整治项目生态效益评价：以定边县白泥井镇项目为例［J］.粮食科技与经济，2020（5）：139-142.

［9］王鹤亭.风沙草滩区残次林地整治工程实践：以定边县波洛池村为例［J］.农业与技术，2020（9）：54-56.

［10］李全宝.园地和残次林地开发关键问题研究：以江苏省新沂市为例［J］.中国国土资源经济，2019（6）：53-58.