乡村数字治理的维度、困境及路径

摘 要：治理有效是乡村振兴战略的总体要求之一，是衡量乡村振兴成效的重要指标。数字治理则是实现治理有效、推进乡村振兴及乡村治理现代化的关键路径。当前，乡村数字治理面临理念意识的更新迟滞与认知偏差、治理主体的参与受限与协同困难、治理需求的模糊识别与内容异化、数字平台的共享乏力与同质低效等现实困境，需要进一步重塑治理理念推动“数字在场”、联动治理主体提升“数字素养”、回应治理需求实现“数字为民”、规范数字平台激发“数字效能”，从而更好地实现数字赋能乡村振兴。

关键词：乡村；乡村振兴；数字治理；现代化

中图分类号：F49；D422.6 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2023）08-09-4

0 引言

2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出实施数字乡村战略［1］，强调以数字化为手段实现乡村的有效治理。2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出大力推进数字乡村建设，着眼解决实际问题，拓展农业农村大数据应用场景。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”［2］。在乡村振兴、现代化建设及数字化转型的推动下，各级政府探索以数字化手段赋能乡村治理体系中的传统要素，通过数字理念的培育、数字技术的运用及数字素养的提升，拓展数字场景，从而应对问题挑战，提升治理效能，推进乡村振兴。

1 乡村数字治理的维度指向

乡村数字治理是新时代乡村治理理念的更新和治理方式的转型。乡村数字治理通过数字理念的树立、数字技术的运用及相应制度机制的支撑，可丰富乡村治理的场域，实现信息技术与乡村治理的双向嵌入，具有弹性再造治理空间、灵活构建治理机制、协同参与治理流程的特征［3］，拥有数字化的内在韧性治理发展趋向［4］。

1.1 理念维度：行动更新的关键内因

理念是行动的先导，是影响外在行为表现的内在关键因素。在乡村数字治理过程中，理念的树立和培育是推动乡村治理现代化与乡村振兴的基础和前提。首先，在乡村数字治理理念的引导下，乡镇政府在乡村治理过程中可运用互联网、大数据等数字治理工具，借助治理过程中产生的数据信息对公共事务中出现的问题及村民的诉求进行研判和解决，促进治理行为从依靠经验转向数据分析，使乡村治理决策更加科学、理性；可使治理流程从被动处理转向事前预测，推动治理关口的前移，推动前端治理和源头治理，有助于问题矛盾的防微杜渐；可促进治理方式突破城乡、时间、空间等现实物理条件的限制，推动乡镇政府治理理念、服务导向、目标价值的转变，为基层群众提供高质量、精准化和数字化的公共服务。其次，在乡村振兴背景下，数字技术和数字工具为实现乡村有效治理提供了现代信息工具、技术等支持。在乡村开展数字治理的宣传教育，可以帮助村民树立新的理念。村民在学习新理念和接收新信息的过程中，能够有意识地运用技术工具和媒体平台反映自身需求或治理诉求。最后，乡村数字治理也能倒逼村民提升自身数字素养，形成数字思维，在更多数字化治理场景中主动使用数字治理工具，从而突破时空的限制，参与乡村治理活动。

1.2 技术维度：空间再造的赋能创新

在传统的乡村治理中，治理主体较为单一、思路保守固化且方式陈旧，难以有效应对愈发繁杂的乡村治理问题，也较难满足村民的多元化现实需求。数字治理作为信息革命和数字社会发展的产物，其突出优势在于数字技术的灵活性和数字平台的开放性，能够将纵向层级和横向层级部门产生的治理信息进行数字集成与整合，直面乡村社会结构变化和生产生活方式改变带来的新问题。数字技术的灵活性和数字平台的开放性能够再造乡村治理的空间，将相同或不同层次部门的治理信息进行数字化集成与整合，保证数据流动的连续性和稳定性。数字技术在乡村治理领域的引入运用、赋能创新、适应耦合，将乡村治理的显性空间逐渐演变为技术建构下的虚拟空间，强化了乡村治理的科技支撑，扩展了乡村治理的多维空间，拓宽了乡村治理的主体边界，打破了数据壁垒，促进纵向层级之间、横向治理功能之间的相互融合，促进政府、市场、社会及群众的互动与协作，进而为乡村振兴注入创新动力。

1.3 制度维度：治理转型的根本保障

制度是所有社会成员必须遵守的行为准则，能够减少不确定性，抑制机会主义行为，具有根本性、稳定性、长期性的特征。国家是“具有最严密组织形式的政治实体，维持着最强大的资源动员能力，发挥着最令人瞩目的效能的建制”［5］。国家和地方相关制度、政策规划的出台和实施，明确了新时代乡村数字治理发展的方向以及乡村数字治理对乡村振兴的推动意义，塑造了乡村数字治理发展的基本形态。国家通过自上而下的权威动员和制度支撑，协同推进乡村数字治理发展进程，有序促进乡村治理系统内数字要素之间的耦合。我国各地经济发展水平参差不齐，乡村数字治理发展的程度有所不同。地方政府在遵循国家宏观政策制度的基础上，在数字化基础设施建设、功能开发运用、治理模式选择等方面进行了细化分析，积攒和优化了乡村数字治理的有形资产和无形资源。制度机制的建立健全为乡村数字治理的规划落实和项目运转提供遵循依据，能够在一定程度上避免乡村治理数字化“忙而无序”“无所适从”“无的放矢”等问题，并为实现乡村振兴治理有效的要求提供根本保障。

2 乡村数字治理面临的现实困境

在数字时代的现实情境下，基层政府部门逐渐意识到乡村治理的系统性、长期性、繁杂性，需要借助数字技术推进乡村治理现代化，进而实现乡村振兴的目标。在此背景下，数字技术和工具逐渐被引入乡村治理场域。例如，浙江省桐乡市将数字技术融入基层社会治理和民生服务工作，建立了“乌镇管家”云治理平台，形成了“1+4+X”中心模式，提升了基层智慧治理水平；浙江省德清县积极探索集乡村规划、乡村经营、乡村环境、乡村服务和乡村治理5个模块于一体的“一图全面感知”乡村智治模式；新时代“枫桥经验”以整体性治理为依托，以智慧治理为支撑，建立统一的数字应用系统，为乡村治理注入新动力［6］；贵州作为大数据产业蓬勃发展的省份，建成了“数字乡村建设监测平台”“贵州数字乡村应用程序”，利用大数据优势驱动乡村治理。在乡村振兴背景下，乡村数字治理实践虽不断得以推进，但也面临不少困境。

2.1 理念意识的更新迟滞与认知偏差

首先，乡村数字建设存在“先天不足”，且“后天发展”不占优势。受到经济发展滞后等因素的影响，乡村开展数字治理的先天条件不足，如基础设施不健全，实用人才十分缺乏。乡村治理中包括公务人员、村民、企业等多种主体。村民作为乡村治理的重要主体，既是乡村治理的参与者，也是受益者。但在现有乡村社会中，留守乡村的村民多为老年人，其接受新理念、新方式的周期较长。乡村数字治理可以借助数字工具收集各个治理主体的行动轨迹和个体偏好，分析事物联系和内在规律后向其推送潜在需求内容，但村居民原有的思想观念和价值认识拘囿了现代理念意识的革新，“数据算法”和“内容推送”反而会强化他们原有的行为和偏好，造成理念更新迟滞。其次，在城镇化、信息化的推动下，有的村民既能感受到数字时代的便利和数字治理的红利，又易陷入信息真伪难以辨别的数字骗局和娱乐消费主义的行为误区，无形中对乡村数字治理存在认知偏差，难以树立正确的理念，并可能产生抵触的参与情绪和较低的治理认同。最后，部分乡村地区存在一种现象，即地方政府部门认为数字技术先进且热门，在区域排位竞争的压力下跟风引入和盲目运用，不顾乡村振兴和群众发展的实际需求，为了数字化而数字化，为了创新而创新，产生了投入大而收益小的问题，致使乡村数字治理沦为“炫技治理”［7］。总之，现代理念的认知偏差和正确意识的更新迟滞增加了乡村数字治理的难度，也阻碍了乡村振兴的全面推进。

2.2 治理主体的参与受限与协同困难

现有的乡村数字基础设施建设与乡村数字治理的需求不太匹配。2022年12月发布的第50次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国农村地区互联网普及率为58.8%。虽然这一数据相比以往有所提升，但是村民作为乡村治理的重要主体，仍处于网络空间和数字治理的外缘，尚未参与到乡村数字治理的实践中。同时，各个治理主体对于乡村数字治理的认识有所不同，且价值观存在差异、行动逻辑不一。其中，扮演推动和协调角色的乡镇政府工作人员大多数字素养不高、数字治理能力较弱，且学习新知识的动力不足，难以促成多元主体联动和有序参与乡村数字治理。在此背景下，各治理主体较难实现平等协商和达成有效共识，主体协同效应未能充分显现。数字赋能乡村治理不仅能够带来乡村治理结构和治理秩序的变革，而且有助于推进各治理主体的沟通与协作。但现有乡村数字治理主体数字素养较为匮乏，数字工具运用浮于表面，制度机制保障有所欠缺，一定程度上掣肘了数字的赋能和治理的效能。

2.3 治理需求的模糊识别与内容异化

随着科技的发展，丰富的表达渠道和信息交互方式带动了乡村治理主体特别是乡村居民权利意识的觉醒。但乡村居民普遍“数字接触”起步较晚，“数字运用”能力较低，先天“数字能力缺失”叠加后天“数字学习不足”，使其选择偏好、话语表达、现实需求等难以通过数字平台清晰刻画，加大了数字工具筛选治理主体真实诉求和迫切需求的难度，弱化了各方意见的精准性、客观性，导致数字工具对乡村治理需求只能进行模糊识别。此外，在乡村社会“乡土性”和信息社会“现代性”相互交织的情境下，乡村振兴的任务依然艰巨、乡村治理的事务愈发繁杂，并且具有明显的动态性、瞬时性及跨界性。数字技术往往凭借即时画面来设计数字程序、展开程序运算、进行数据处理，得到的结论较难准确反映乡村治理的现实需求和乡村振兴的动态演进。

2.4 数字平台的共享乏力与同质低效

在全面推进乡村振兴的背景下，我国多地投入资金、人才、技术等资源，运用大数据、云计算、物联网等技术工具构建了“智慧乡村”、行为积分系统等乡村数字治理平台，实现了乡村治理的“虚拟在场”，但在此过程中也存在如下问题。首先，部分地区乡村数字治理停留在设备投入和设施堆砌阶段，硬件设施与对应的软件系统相互独立，数据的集中管理和开放共享程度较低，现有的信息设备、技术人才、智能工具较难满足乡村治理的需要。其次，部分乡村过度依靠数字工具推动乡村振兴，热衷于建设高标准的数字平台来展现乡村治理的“高大上”，但缺乏结合地方特色的数字创新，缺乏对乡村居民迫切诉求的积极回应，缺乏对数字平台和治理场景实际运用效果的有效追踪。这种工具性治理手段压缩了价值性延展空间，强化了乡村居民的“数字无感”，弱化了乡村社会的“乡愁情结”，不能显著增强乡村群众的获得感。最后，目前的乡村数字治理平台大多缺乏统一规范的运行体系，存在数据采集标准不一、数据整合力度不够、数据运用程度不同、部门协同频率不齐等问题，不少乡村数字治理平台类化、虚化、同质化，甚至低效化。

3 乡村数字治理的优化路径

3.1 重塑治理理念，推动“数字在场”

乡村数字治理是全面推进乡村振兴的重要举措，不仅要从技术应用和服务系统层面进行表层的数字化构造，还要注重服务理念和治理思维等深层的治理生态体系重塑，引导治理主体转变传统理念和固有思维。乡村数字治理是在道德法治和情感乡愁的乡村共同体下数字技术和乡村治理的融合再造，而非二者的简单叠加。

首先，正确认识乡村数字治理的工具理性与价值理性。政府有关部门可以通过组织各类治理主体学习宣传《2023年数字乡村发展工作要点》等政策、参与乡村数字治理基础设施建设等方式，帮助他们形成对乡村数字治理的理性认知，即认识到“数字”是一种重要的资源要素，是提高乡村治理效能的重要工具，认识到乡村数字治理有助于推进乡村治理现代化，有助于达到乡村振兴治理有效的要求。其次，纠偏“数字至上”“唯数字论”等理念。政府有关部门应将村民的权利保障、满意指数作为乡村数字治理的主要指标，并为治理主体提供学习培训机会，完善学习制度、考评机制、监督机制，抓住关键主体，推动其乡村治理的理念更新和思维转化（由管理转向治理、由命令转向服务、由主导转向参与），借助“数字在场”推进纵向联动与横向协同。最后，政府有关部门应在保障治理主体权利和主动回应群众诉求的基础上，通过“数字下乡”、数字体验等方式扩大宣传教育的辐射范围，推动形成正确意识、政策理论与数字实践相融合的局面。