平凉市小型农田水利工程运行管理存在的问题及优化路径

摘 要：平凉市位于甘肃省东部，地处黄河中上游黄土高原丘陵沟壑区，属半干旱、半湿润大陆性气候区。由于平凉市的降水时空分布不均较为明显，因而当地小型农田水利工程在保障区域农业生产和粮食安全、促进农民增收和农村发展方面具有至关重要的作用。阐述了小型农田水利工程的特点和重要性，结合平凉市小型农田水利工程运行现状，归纳分析当地小型农田水利工程运行管理中存在的问题，并提出优化管理体制和运行机制、拓宽筹资渠道、加强基层水利管理队伍建设、完善水费计收制度等优化路径，以期为当地小型农田水利工程运行管理提供有益借鉴。

关键词：农田水利工程；运行管理；平凉市

中图分类号：S274 文献标志码：A 文章编号：1674-7909-（2023）13-155-4

0 引言

平凉市位于甘肃省东部，地处陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区交汇之地，属黄河中上游黄土高原丘陵沟壑区。平凉市地处东经105°20′～107°51′、北纬34°54′～35°46′，总面积约1.1万km2。平凉市耕地土壤以黄绵土、黑垆土为主，土质较好，适宜进行农业生产，粮食作物播种面积常年稳定在286 666.67 hm2，主要农作物有小麦、玉米、马铃薯等。平凉市地形以山地为主，地形地貌复杂多样，海拔在890～2 857 m，垂直高差较大［1］。平凉市属于半干旱、半湿润大陆性气候区，年平均气温为8.5 ℃，年日照时间为2 144～2 380 h，年无霜期156～188 d。平凉市在年际上、季节上和区域内都呈现降水分布不均的状态：从年际上看，当地每隔3～10年就出现一个枯水年（降水量小于400 mm），枯水年过后一般都紧接一个丰水年（降水量大于600 mm）［2］；从季节上看，当地全年降水量在449～618 mm，冬春季干旱少雨，降水主要集中在7—9月；从区域上看，受陇山余脉的影响，当地降水量由西南向西北递减，差距可达100 mm。

综上可知，降水分布不均等因素给平凉市农业生产带来了一定困扰。因此，发挥小型农田水利工程在保障耕地灌溉、农村居民生活用水供应方面的作用就显得至关重要。

1 小型农田水利工程的特点和重要性

1.1 特点

小型农田水利工程是为解决农业灌溉、农村居民生活用水问题而修建的水利工程设施，主要包含田间灌排工程、小型灌区、灌区抗旱水源工程、小型水库、塘坝、蓄水池、水窖、水井、引水工程及中小型泵站等，具有功能丰富和公益普惠两大特点。

1.1.1 功能丰富

从小型农田水利工程的类别来看，有小型水库、蓄水池、水井和引水渠等设施，也包括田间灌排工程等农田水利工程。这些小型农田水利工程分属不同类别，具有不同的功能。例如，小型水库、蓄水池和引水渠等以蓄水、引水为主要措施调节区域内水资源的时空分布，而田间灌排工程等则是以灌溉、排水为主要措施调节和改善农田水分状况，满足农作物生长对水分的需求。因此，小型农田水利工程同时具备防洪、防涝、抗旱等功能，而蓄水池、塘坝作为人工湿地的组成部分，兼具涵养水源、保持水土、维持生态平衡及维持生物多样性等作用［3］。

1.1.2 公益普惠

小型农田水利工程具有明显的普惠性质。小型农田水利工程建设区域内的全体村民、其他社会组织和个人都可以利用该设施满足自身合理用水需求，并不会对其他人使用该设施造成影响。我国小型农田水利工程多数由地方政府投资兴建，虽然农民在使用时需要支付一部分费用，但该部分费用实际上并不能抵偿小型农田水利工程的建设成本。这就使得农民的用水成本处于较低水平，突显了小型农田水利工程的公益性［4］。

1.2 重要性

1.2.1 稳定农业生产，保障粮食安全

农业生产受气候因素影响较深。我国大部分地区降水都直接或间接受季风气候影响，特别是夏季风对降水影响最大。兴建小型农田水利工程可以有效克服因降水突然变化对农业生产造成的不利影响，保障农业生产顺利进行。例如，在干旱少雨时，农户可利用小型水库积蓄的水对作物进行有效灌溉；在连续阴雨天时，及时利用排灌系统排除积水，避免作物被淹，发生烂根、倒伏。总的来说，小型农田水利工程可通过调节区域内水资源时空分布、调节和改善农田水分状况，为农作物提供相对稳定、适宜的生长环境，避免旱涝灾害可能导致的农业减产，对保障粮食安全具有重要意义［5］。

1.2.2 优化乡村基础设施建设，促进乡村振兴

党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，其中明确提出加大对农村地区的投资力度和继续改善农村人居环境两项具体任务，旨在加大农村地区水利、人居环境整治投入力度，重点完善农村地区基础设施，从根本上实现城乡居民基本公共物品及服务均等化。小型农田水利工程不仅仅是重要的农田水利设施，也是农村地区基础设施的重要组成，其具有的优化农村地区水资源分布、改善乡村生态和人居环境的作用不容忽视。因此，大力建设小型农田水利工程有助于乡村振兴战略实施［6］。

2 平凉市小型农田水利工程运行现状

根据《平凉市“十四五”水利发展规划》数据，截至2020年底，平凉市累计建成各类水利工程2 627座（处、眼），包括中小型水库35座（中型2座、小型33座）、水电站1座、泵站19座、水闸141座、规模以上机电井2 245眼、塘坝10座、万亩以上灌区19处，有效灌溉面积达到31 360.00 hm2，节水灌溉面积累计21 293.33 hm2。“十三五”时期，平凉市共完成投资45.8亿元，建设各类水利工程369项（处），重点投资兴建了崆峒北杨涧、泾川朱家涧、崇信关河、庄浪花崖河4座小型水库，新增库容847.62万m3，补充水量172.00万m3；投资建设高效节水灌溉设施，发展高效节水灌溉面积8 153.33 hm2［2］；加快推进了白庙泵站更新改造，崆峒泾河灌区、庄浪水洛河灌区、静宁东峡灌区续建配套，灌溉水利用系数由0.49提高到了0.55。

3 平凉市小型农田水利工程运行管理存在的问题

3.1 运行管理体制机制不顺

改革开放以前，我国农村地区小型农田水利工程的运行管理主要由农村集体经济组织负责，而村集体是一个受益整体［7］。在实行家庭联产承包责任制后，小型农田水利工程的运行管理责任无法分散落实到农户，农户分散经营的生产模式与农田水利设施集体收益原则之间难以相互协调［8］。随着平凉市农村经济发展和农民生活水平的提高，当地农民的个体经济意识也逐渐增强，农村集体经济组织被进一步弱化，部分地区甚至出现名存实亡的现象［9］。这就导致农村地区小型农田水利工程的运行管理出现严重问题。例如，平凉市部分灌区用水管理混乱，经常出现“跑、冒、滴、漏”等现象；部分农民只注重自家田地用水需要，随意截流、堵坝、开沟导致整个水渠供水能力大幅降低，渠道水利用系数低于0.50甚至低于0.45。这些问题不仅导致农田灌溉周期变长，遇极端干旱天气时远端的田地不能及时得到有效灌溉，还造成了水资源严重浪费甚至农田水土流失。而造成上述种种问题的原因就是小型农田水利工程运行管理体制机制不顺［10］。

3.2 基层财政资金投入不足

尽管近年来各级政府在平凉市小型农田水利工程运行管理方面持续加大资金投入力度，但是与薄弱的农田水利工程基础相比，整体上财政投资仍有较大不足，特别是基层财政配套资金难以保障。例如，平凉市2021年纳入财政预算的小型农田水利工程运行管理资金为190万元，2022年仅为50万元，县级以下配套资金基本不成规模。这是由于基层财政状况较为困难，能够直接投资或作为国家级、省级相关项目配套资金的财政资金很少，能够用于小型农田水利工程运行管理的资金则更少。在这种情况下，平凉市小型农田水利工程的运行管理水平得不到提升，并进一步增大了平凉市争取国家和省级资金支持的难度［11］。

3.3 基层水利管理人员缺乏，综合素质不高

目前，平凉市基层水管单位内从事一般行政工作的人员较多，技术人员占比不足的问题较为严重，在待遇和职称评定方面更是无法保障［12］。这样的环境很难吸引具有较高专业素养的大学毕业生进入基层水利管理部门，已经招录的大学生也因为职称晋升、职业规划等现实困难而“留不住”，再加上原有的水利管理人员在业务技能、文化素养等方面综合素质不高，导致平凉市小型农田水利工程运行管理工作效率和质量较低。

4 平凉市小型农田水利工程运行管理优化路径

4.1 优化管理体制和运行机制

4.1.1 明确小型农田水利工程权属和管理责任

随着农村经济的不断发展，村集体特别是集体经济组织所面临的形势与过去截然不同。为满足当前农村经济发展需要，加快农业现代化和市场化进程，平凉市必须先明确小型农田水利工程权属和管理责任，并在此基础上确保小型农田水利工程正常运行［13］。有关部门及乡镇政府应当聘请有资质的专业机构对当地小型农田水利工程资产进行勘查和核定，对骨干工程和田间工程资产进行区别划分，以便后期划分不同的管护责任主体［14］。在确定资产性质和权属后，对于属于村集体和个人的小型农田水利工程设施，应让有关组织和个人尽快办理产权证书、使用权证书，在以法律形式确认其合法权利的同时督促其履行管护职责；对于属于政府的小型农田水利工程设施，可以采取交由水利部门直接管理、对外承包或拍卖等方式妥善处置，以便更好地盘活利用小型农田水利工程资产；斗（支）渠以下田间工程资产可以由政府出面将产权移交至当地农民用水户协会，由协会统一负责相关设施的管理和维护，相关费用经批准后可以从灌溉费用中适当补偿收取［15］。

4.1.2 优化小型农田水利工程管理体制

平凉市必须进一步优化基层水管单位职能，摒弃以往重建设、轻管理，重大型工程、轻小型配套的思想，真正将小型农田水利工程运行管理作为重点工作来抓，解决好小型农田水利工程运行管理缺位的问题［16］。同时，平凉市政府要提高基层水管单位的话语权，理顺水管单位与所在地乡镇政府关系，协调好农业生产与水利工程管护之间的关系。

4.1.3 鼓励民间社会组织参与小型农田水利工程设施管护

平凉市水务部门应当积极鼓励用水户协会等民间社会组织参与小型农田水利工程设施管护，尽快出台文件赋予有关群众管理组织一定的权力和职责，明确其管理当地小型农田水利工程设施的合法权利，探索制定小型农田水利工程配套改造扶持政策，鼓励民间社会组织自主开展配套改造工程，以提高当地小型农田水利工程设施灌溉保障能力。同时，市级水务部门应当积极向本级政府和上级主管部门申请专项资金，用于支持小型农田水利工程配套改造，并定期组织水利专业技术人员为用水户协会等群众管理组织在工程改造、设施运行管理维护等方面提供技术指导和培训，促进小型农田水利工程运行管理水平不断提高，保障基层农田水利设施安全和农业用水合规合法，实现小型农田水利工程设施建设效益最大化。

4.2 拓宽筹资渠道，确保运行管理资金充足

平凉市水务部门应当认真贯彻中央一号文件精神，一方面切实加大公共财政对农田水利基础设施运行管理的支持力度，另一方面探索建立农田水利基础设施运行管理多元化融资渠道，吸引更多的社会资金参与水利事业，确保小型农田水利工程运行管理资金充足。

4.2.1 积极争取中央资金支持

平凉市水务部门应当积极争取中央财政水利发展资金，加快小型农田水利工程设施维修养护补助申报，努力稳定并加大中央资金对当地小型农田水利工程运行管理的支持力度。

4.2.2 确保地方财政资金稳定投入

平凉市水务部门应当积极申请上级主管部门和本级政府预算对小型农田水利工程运行管理资金的倾斜，落实农田水利基础设施运行管理的主要责任，推动建立地方财政资金投资小型农田水利工程运行管理长效机制，确保地方财政资金稳定投入。市级水务部门还应当积极协调县（市、区）、乡两级政府，确保基层配套资金能够落实到位，避免因基层财政困难导致水利工程项目搁置、闲置等现象。