农村耕地撂荒政府规制绩效研究
作者: 李远雪
摘 要:弃耕撂荒是耕地利用中一直备受关注的核心问题。借鉴博弈理论,分析政府和农业经营主体之间的行为,设定农村耕地撂荒政府规制调控投入和产出变量,运用前沿分析法,利用1994—2020年我国10个省(直辖市)的面板数据,检验我国农村耕地撂荒政府规制的整体绩效及区域差异。结果显示:农村耕地撂荒政府规制受法规执行力度、配套政策系统化程度、区位因素、自然条件等影响,呈现从东部往西部效果逐渐变差的区域差异;各地短期绩效较长期效果好,2010年以前各地绩效较差,之后稍有改善。为改善耕地撂荒政府规制绩效,不仅要运用正向激励,还要注重负向惩戒,以及制定系统、完善制度,并加强督查考核和问责。
关键词:耕地撂荒;政府规制;绩效;博弈;前沿分析法
中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1674-7909(2023)20-06-6
0 引言
2021年中央一号文件提出采取“长牙齿”的硬措施,细化最严格的耕地保护制度,以坚决守住耕地红线,确保国家粮食安全,促进乡村振兴。耕地用途管制主要针对不当的耕地利用方式,如耕地“非农化”“非粮化”等。在这些问题中,最应该引起关注的是耕地“非粮化”中的耕地撂荒。20世纪90年代以来,大量的农村青壮劳动力外出务工,使耕地处于事实上的弃耕状态。当前我国围绕乡村振兴战略推进的农村土地改革,核心是释放土地制度红利,政策诉求在于优化资源配置,因而规制耕地撂荒、促进耕地有效利用是乡村振兴战略的题中之义。《1978年国务院政府工作报告》首提重视开垦荒地,之后国家对于耕地保护、耕地开发利用方面的各种规制陆续出台,耕地撂荒问题的法规散见于各类工作报告、条例、规定、通知、意见及土地管理法规中,这种分散性主要体现在相关部门通过基于自身职责制定零散的法条或是政策性条文来对耕地撂荒问题进行规制,对耕地撂荒行为进行处罚。1987年国务院出台的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》明确提出“对占有耕地撂荒者可适用缴纳耕地占用税”。此后,我国对耕地撂荒管控越来越严,但规制效果不佳。为了解各地耕地撂荒情况,笔者组织人员实地调研以获取数据,为增加数据信度和效度,选择样本时剔除了粮食主产区(因粮食主产区有单行规定)和不宜耕地区,之后随机抽取东部的山东省,中部的湖北省,西部的重庆市、贵州省等为样本。调研发现,1992年我国仅有零星耕地撂荒,之后逐年增加;截至2015年,湖北省样本点耕地撂荒率达19.5%,甘肃省样本点更是达到了37.2%,与其他研究发现的耕地撂荒情况大体一致。学者们用各自的视角深入研究了耕地撂荒问题。其中,邵景安等[1]发现,政府局限于出台农业补贴或扶持政策激发农户的耕种积极性,但这些政策并没有发挥预期的作用,甚至进一步助长了耕地撂荒行为。陈奕山等[2]研究认为,由于非劳动力收入不稳定,大多数农户耕地流转意愿低,即使流转也不稳定,导致耕地利用不理想。这些研究未能重视耕地转出的稳定性,对农户阶段性的非农就业状况解释耕地流转欠缺对农户持续稳定非农收入的考虑。王亚辉等[3]则通过对重庆市武隆区、巫山县、酉阳县耕地禀赋的调研发现,耕地细碎化程度导致农业生产成本上升,加剧了耕地撂荒,其认为应从政府角度加强宏观调控,以促进耕地资源整合和农机推广来促进耕地资源的有效利用。杨通等[4]的研究比王亚辉等[3]的研究更进一步,探讨耕地撂荒的动力机制,区分导致耕地撂荒的主驱动力、次驱动力、伪驱动力。现有研究对耕地撂荒倾向于小样本统计分析和经济社会影响因素分析,缺少全国层面的耕地撂荒定量评估。基于此,笔者运用博弈理论分析政府和农业经营主体之间的行为,设定农村耕地撂荒政府规制调控投入和产出变量,运用前沿分析法,综合分析调研区域对耕地相关规制的绩效,为进一步促进农村资源的有效整合、资源禀赋的深度挖掘提供理论和实证支撑。
1 耕地撂荒政府规制绩效的理论分析
激励性规制和非激励性规制既以自身独立的作用机制影响农村耕地的有效利用,又通过协同效应产生影响,二者的作用在规制与反规制博弈中逐步显现。耕地撂荒规制基本过程:耕地撂荒现状→政府采取规制措施→经营主体应对策略→耕地撂荒新的现状→再规制,如此循环。在耕地“三权”分置背景下,结合政府分层治理结构,政府、集体经济组织、农业承包经营主体之间对耕地行为方式不可避免存在博弈,博弈双方主要为政府与农业经营主体,并集中体现在地方政府与农业经营主体之间。研究耕地撂荒政府规制绩效必然要深入探讨相关主体的行为,行为经济学相关理论为相应研究提供了可量化的研究视角。张明玖[5]研究发现,基于行为经济学的博弈过程中存在两个不容忽视的现实问题:一是政府的规制过程由于存在制度性成本过高而无法有效纠正撂荒耕地行为的问题,需辅以加强政府督查、提高政农配合程度、采取政府督查技术等手段;二是耕地撂荒规制博弈模型属于动态多重博弈,在双方的博弈过程中,农业经营主体的耕地撂荒行为相对来说更具有经济性。
结合耕地撂荒规制中政府行为的响应性(即发生撂荒才可能启动规制),耕地撂荒的规制绩效要通过至少T1和T2两阶段的观察,并通过管理方与被管理方的互动行为来测量。为此,按照不完全信息博弈理论(尤其是贝叶斯均衡)的观点,借鉴构建期望效用最大化模型,当农业经营主体在T1时期因技术效率、务农不及务工收益高时,农业经营主体会理性地选择撂荒;如果政府补贴不能弥补务农和务工之间的收入差距,在政府无法全方位考核补贴的情况下,农业经营主体会选择虚报耕种面积以多领补贴;但对于政府来说,其收益为零,甚至为负,政府基于“理性”会选择相应的规制手段,以避免负收益或零收益。但是,制度是有交易成本的,政府的规制会受自身人力、物力、财力、技术等资源的限制,只能将规制行为限定于可行范围内。该博弈过程中双方都只能获取有限的、不完全的信息,对彼此的特征、策略组合及风险偏好并没有准确认识,双方都只能根据对方行为相机决策,最终实现动态均衡。
综合分析,笔者提出一种研究假设:较低的农业技术效率会导致农业经营主体撂荒耕地,但政府的规制可以促进技术效率的提升,并降低交易成本,促使农业经营主体放弃撂荒耕地,另外激励性制度和非激励性制度协同作用会使政府规制绩效更好。
2 指标构建、数据来源及研究方法
基于博弈过程中各主体的行为倾向构建的行为函数,是实证指标选择的基础。农业经营主体的决策受经济、法律、政策等因素的影响,政府的规制行为从宏观层面改变前期农户的决策条件,进而引导农户重新决策。正如姚柳杨等[6]研究提出农户对耕地的行为逻辑基于“理性”。因此,构建指标体系要充分考虑政府的投入元素和农户最可能的决策域。
2.1 指标体系构建
已有文献中,刘学军[7]、赵子亮[8]、王翌秋等[9]选取简单、零星的耕地撂荒法律法规的产出指标评价规制绩效,方法简单、方便,但个别指标不能反映有效衡量制度执行的整体绩效。因此,笔者认为要在一定资源投入规模下,基于经济理念考察其最大化绩效实现,那就意味着应该构建科学的指标体系、运用科学的方法对其进行整体量化。为确保评估的信度和效度,通过对我国农村耕地撂荒的调研,结合农村耕地撂荒相关规制文件,笔者有针对性地构建了农村耕地撂荒问题的正向激励法律规范和负向惩罚性法规的投入指标和产出指标。为了确保考察指标的科学性,笔者充分整理了关于耕地撂荒和保护利用方面的研究成果,通过访谈法、德尔菲法选取耕地撂荒的关键指标。调查指标的设计主要为达到以下目的:明确耕地撂荒的发展演变、现状,寻找规制与现实之间的关系。当前我国针对土地管理既修订了《中华人民共和国土地管理法》,又出台了《中华人民共和国土地管理法实施条例》,相应条文简单规定了耕地的用途和主管单位,但可操作性仍然较差,其他规定则散见于《中华人民共和国物权法》、部门规章及一些政策性指令中,重点还是侧重于土地怎么转化应用。为此,笔者针对农村耕地撂荒政府规制绩效考核的投入和产出指标设定绩效评估,如表1所示。
2.2 数据来源
以重庆市为主调研区域,数据主要为1994年以来村集体经济组织耕地撂荒的面板数据,其他9省主要调研1994—2020年耕地利用情况,以及600户农户家庭经济情况、土地资源利用的综合情况。问卷调查分别针对村集体经济组织负责人和承包经营户,集体经济组织主要对1994—2017年耕地利用演进过程进行梳理,以此从整体上把握集体经济组织耕地利用状况的整体变化。由于时间序列中存在撤并村,检验中选用时间段为2010—2020年。为确保数据的一贯性和合理性,村级组织层面的调研基于撤并村前的村级单位。
2.3 绩效评估方法
基于技术效率前沿分析法理论可以为此次研究提供比较科学的思路:在一定的技术条件下,对既定的耕地规制相关投入产出数据进行优化分析,以此为据测算每个决策单元(Decision Making Units,DMU)的综合绩效衡量指标,进而验证单个DMU的数据包络分析(Data Envelopment Analysis,DEA)检验是否有效。基于检验结论,可以建立起耕地撂荒政府规制绩效评估的DEA模型。
假定有n个评估区域,单个区域有q种投入变量,有h种产出变量,以[XKL]代表第L个地区对第K种变量的总体投入,以[YJL]代表第L个地区对第J种变量的总产出。如此第L个区域的投入集合则相应可表示为[XL=X1L,X2L,…,XmLT],产出集合则可相应表示为[YL=Y1L,Y2L,…,YmLT]。令W代表投入向量X的权重系数向量,E代表产出向量Y的权重系数向量,将第L个地区综合效率评估作为目标函数,得到最优化的C2R模型。
用Charnes-Cooper变换,将上述非线性函数变换与公式(1)等值的线性规划模型。
借助该模型就可更客观地推导出规模报酬基于可变情况的技术效率,与经济运行的实况和环境更贴近。运用C2R模型和BC2模型,单独计算每个地区规模报酬不变的技术效率和可变技术效率,再将二者相除,即可得出农村耕地撂荒政府规制调控投入绩效。基于这些指标,就可对耕地撂荒政府规制的绩效进行总体评估。
3 实证检验结果与分析
3.1 检验结果
基于调研数据运用C2R模型计算技术效率,可以看出调研省(直辖市)农村耕地撂荒政府在3个方面的规制绩效:耕地可持续利用、农业产业增长、农业综合水平增长,3个方面构成评价规制绩效的综合评价指数。若技术效率值等于1,则该省(直辖市)DEA检验有效,表明一定的政治环境下,相应规制有效运行;反之则该省(直辖市)DEA检验无效,表明相应省(直辖市)规制未能发挥相应的作用,结果如表2所示。
3.2 结果分析
3.2.1 规制绩效阶段性特点突出
由表2可知,2010—2020年,10个省(直辖市)农村耕地撂荒政府规制的技术效率平均值在0.53~0.81,整体上农村耕地撂荒政府规制绩效还处于一个较低的水平,与目标值存在较大的差距。如此则说明这些代表省(直辖市)DEA检验是无效的,表明在当前的体制环境约束下,农村耕地撂荒政府规制未能发挥预期的作用;并且这些代表省(直辖市)DEA检验结果的阶段性特点特别明显(大致可分3个阶段),该结果支持了张学珍等[11]研究中总结的耕地撂荒的空间分布和演化进程,并且更突出了规制的因素。
第一阶段(2010—2013年),此时期农村耕地撂荒政府规制绩效的技术效率平均值处于3个阶段中的最低水平,技术均值在0.6左右波动。这一阶段各项农业补贴政策不断出台,但没有配套相应的考核监督体系,所以各地农业经营主体并没有因政策刺激而改变其撂荒行为,这说明调研区域内均存在普遍撂荒、投机享受相应补贴和规避政策规制的行为。
第二阶段(2014—2017年),此时期各省(直辖市)农村耕地撂荒政府规制绩效呈现明显向好的趋势,其中山东省的DEA检验结果为1,检验有效,相应政策规定有效运行,安徽省、湖南省、湖北省紧随其后。该阶段频繁出台规章制度,如2009年原国土资源部《土地调查条例实施办法》、2011年原国土资源部《闲置土地处置办法(修订草案)》、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于耕地问题的规定,以及相应问责条例出台,使耕地问题的管理始终处于高压态势,地方政府加大了治理撂荒力度,但同样因监督成本过高,易于被监督的区域治理效果相对显著。同时,东部和中部省(直辖市)因为自然资源条件相对较好,在政策约束下采取积极回应行为的成本相对较低,所以该时间段耕地撂荒治理效果明显优于其他区域。