国土空间规划中城镇空间和城镇开发边界划定研究

［摘 要］ 在当前的国土空间规划过程中，合理划定城镇空间和城镇开发边界，能为城镇高质量发展奠定基础。在具体划定过程中，需要根据城镇的实际发展情况，落实好弹性区域的建设，进一步提升城镇开发边界的空间品质，从而有效提升城镇发展质量。基于此，结合国土空间规划中城镇空间和城镇开发边界划定的原则，探讨城镇空间和城镇开发边界的划定策略。

［关键词］ 国土空间规划；城镇开发；边界划定

［中图分类号］ TU984.113 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）01--3

0 引言

科学有效的国土空间规划，可以为当前社会稳定发展提供根本保障。同时，相关机构可以介入城镇调控及区域空间管理，进一步增强地区发展的稳定性及合理性。其中，城镇空间及城镇开发边界的合理划定，能有效打造一个平衡发展区域，使城镇内部空间体系稳定发展，也可以为边界区域居民的生活品质提升奠定良好基础。

1 时代发展背景及概念分析

1.1 时代发展背景

当前，我国已迈入高速发展的轨道。在此背景下，人们必须将新的发展理念贯彻落实到社会实践中，打造环境友好及资源友好型社会，落实好人文关怀，构建科学合理的城镇发展规格和标准。

中央全面深化改革委员会第九次会议强调，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3条控制线，要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制。在这一政策要求的基础上，需要对我国国土空间规划进行优化和创新。同时，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中也提出了关于生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控的一系列制度体系，确保为后续的发展预留可持续化发展空间。依照这些政策体系及相关要求，要打造集约适度、绿色发展的城镇开发边界规划体系［1］。

1.2 基础概念

城镇开发边界主要指的是在国土空间规划过程中，结合某一时期的城镇发展情况及指导约束条件，结合城镇集中开发建设及试点城镇功能优化等相关工程，落实好区域边界的划定，并结合具体的城镇地形地貌、环境容量、生态建设、基本农田等要素，进行人口、交通及其他因素的划定和管控。简单来讲，城镇开发边界是某一阶段内可以进行城镇开发及禁止进行城镇开发的空间界限。从具体的功能来讲，城镇开发边界涵盖城镇集中建设区、特别用途区及城镇弹性发展区域3个组成部分。城镇集中建设区主要指的是综合城镇建设过程中的用地规模及未来发展需求，打造允许进行开发和集中建设的空间区域，这也是当前城镇发展的核心区域。特别用途区域主要指的是建立在城镇功能完善的基础上，为全面提升人居环境及生活品质，保证整体城镇的边界，具有开发完整性而划定的重点区域，如当前城镇建设过程中的生态涵养区、休闲旅游区、防护隔离区及自然历史文化保护区。城镇弹性发展区域指的是为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。

2 国土空间规划中城镇空间及城镇开发边界的规划原则

科学有效的城镇空间及开发边界规划，能为城镇未来发展提供有效保障，同时可以为国土空间规划工作的改革和创新提供明确的标准。因此，在具体工作落实过程中，必须坚持以下4项原则。

2.1 科学规划原则

国土空间的科学规划需建立在环境保护的基础上，要坚持环境保护及生态建设的底线思维，通过双评价来确定具体的规划范围及规划空间，进一步提升开发的强度和科学性。同时，优先盘活存量用地，提升既有地块的使用效率。

2.2 因地制宜原则

不同城镇的发展具有一定的差异性，这些差异性也需要考虑到国土空间规划中。结合不同城镇的综合发展水平及不同阶段的特征兼顾近期的发展状态及未来长远发展目标，考虑双评价的实际结果，以长远规划来进行城镇发展区域及发展边界的定位，以使城镇在未来发展过程中具有稳定的基础［2］。

2.3 生态人文原则

城镇规划及发展的主要目的是为人们的生存打造完善的品质空间，同时为后续的发展预留一定的弹性空间。在此基础上，必须遵循生态人文原则，综合人们的实际生活需求及发展建设需求，合理进行城镇弹性空间定位，为后续发展的一系列不确定性提供调整方案。同时，要在满足具体的环保要求和相关规范的基础上，使人与自然协调发展，全面提升人居环境品质。

2.4 衔接性原则

衔接性原则主要指的是，在城镇空间及开发边界区域规划过程中，要保证各个产业结构之间相衔接及其他刚性界限之间相衔接，进一步考虑农林牧副渔之间的发展协调性，同时兼顾环保、文物保护、水利建设、林业建设等相关的基础标准。全面遏制逾越基本农田保护红线、文物古迹保护区域线及生态红线等行为的出现。

3 国土空间规划中城镇空间及开发边界的具体划定技术

当前，针对城镇开发边界进行划定的主要方式为逆向扣除法、正向需求法。所谓逆向扣除法，主要指的是将城镇发展过程中的基本农田及生态红线等需要进行空间管控的要素进行叠加，最终得到不能用于建设的底线空间，而开发边界应在这一空间之外。正效需求法则指的是扣除双评价中禁止用于进行规划和建设的空间之后其他剩余的适宜建设区域，结合实际的预测落实用地需求及开发方向来定位具体的开发边界。例如，某城镇在进行开发边界划定的过程中，以逆向扣除法为主，通过先底后图的方式来厘清自然生态格局，将自然地理格局作为底板，综合非建设性的要素作为限定点位，画出合理的开发边界来规定具体的开发范围。这样能有效提升开发有效性，后续还可以通过正向需求法进行处理。

4 国土空间规划中城镇空间及城镇开发边界划定策略

4.1 城镇空间规划过程中的弹性管理

现阶段，城镇开发边界划定已从原有的单纯进行城镇蔓延及耕地保护控制逐步向防止城镇额外扩张，促使城镇高质量发展及打造科学、美丽的国土空间方向进行转变。在这样的发展环境下，城镇开发边界不应只打造一条具有刚性的管控线，而是要进一步体现国土空间规划过程中的弹性管理需求及精细化管理需求。城镇开发边界划定主要指的是要划分城镇开发边界、城镇集中建设区边界和城镇有条件建设区边界3条线，这样最终形成3个不同区域，能为城镇的发展预留足够的空间。

4.1.1 有条件建设空间。有条件建设空间以弹性空间为主，是尊重城镇具体发展规律来打造的拓展性发展空间体系。可以直接通过模型预测来了解当前城镇的实际发展状态，再划分出具有较大后续发展动力的空间。当前，城镇空间规划及土地利用规划的实施为城镇后续发展提供了极大的动力。但是，城镇发展本身具有一定的不确定性，这些不确定性无法通过当前既有的规则体系及相关制度进行管控，因此，需为这些不确定的因素预留合理的空间，以便将来根据具体情况进行调整。

4.1.2 打造城镇边界，开发品质空间。城镇开发品质空间，主要指的是全面提升城镇本身的发展质量而构建的空间体系。也是建立在当前人与环境和谐相处的基础上，打造相互塑造的空间发展成果。例如，在当前大部分城镇建设过程中，建筑乃至相关产业链的调整与自然环境融为一体，打造了浑然天成的兼具人文及自然特点的景观乃至产业结构。另外，在城镇发展过程中需要打造具有生态价值的建筑及相关项目，如具备生态涵养、休闲游憩、自然和历史文化保护价值的空间载体。这些空间载体将形成特别用途区，能够进一步实现人与自然和谐共生和发展［3-5］。

而从具体的结构规划角度来讲，特别用途空间往往起点缀及丰富的作用，但其范围不宜过大，不能侵占其他的空间体系，主要的特点是有较强的组团内部景观特色，而具有大型生态及风景的区域，不建议划入特别用途区。

4.2 落实好边界规模的调整

4.2.1 以城镇发展阶段为依据。我国地域广阔，导致不同城镇的发展水平参差不齐，发展阶段也不尽相同，难以构建规范化的城镇发展体系。另外，受到经济发展水平及地方实际条件的影响，在城镇发展过程中也会面临较多的挑战。因此，可以结合城镇的不同发展阶段及实际发展情况调整边界规模。例如，针对容量饱和且发育较为成熟的城镇，要锁定具体的发展总量，在优化存量、提高品质的基础上，打造建设用地零增长甚至负增长的管理体系；针对发展规模中等且具备较大发展潜力的城镇，要合理地进行空间的总体控制，以适度增量和保留余量的方式作为主要的发展方向；中小型城镇规模较小，要将重点放在城镇发展速度控制方面，合理地调整空间布局。

4.2.2 以多种因素作为考虑载体。当前，大部分城镇开发边界的实际划定往往是在预留弹性空间的基础上实施的。例如，美国波特兰曾在20世纪70年代末期构建了城镇增长边界预测体系，认为预留25%的弹性空间对于城镇的发展有极强的促进作用。而我国城镇的弹性空间及开发边界划定需要综合考虑城镇化发展水平、制约因素、城镇规模、扩张规模等多种因素。图1便是在有条件建设区的基础上，结合不同规模城镇的发展水平及实际扩张弹性进行分析得出的变化规律。依照这些规律，可以结合城镇自身制约条件，明确不确定性因素，合理进行弹性空间的划分和预留。

5 结语

在当前的国土空间规划过程中，将重点放在城镇空间及城镇开发边界的划定上，能进一步提升城镇发展质量。以综合实际的城镇发展水平及规模落实相关变量因素的控制，打造具有针对性的管控体系，以提升开发边界划定的合理性。另外，在后续发展过程中，需要不断微调和创新整体空间布局规划，不断提升国土空间规划的针对性和科学性，以促进城镇乃至整个社会的高效发展。

参考文献：

［1］叶相华.国土空间规划体系中的城市规划研究［J］.房地产世界，2020（20）：35-36.

［2］陈美球，林雯璐.市级国土空间规划的内容尺度及几个重要关系［J］.中国土地，2021（1）：16-18.

［3］高晓路，吴丹贤，周侃，等.国土空间规划中城镇空间和城镇开发边界的划定［J］.地理研究，2019（10）：2458-2472.

［4］李晓雨.国土空间规划中城镇开发边界划定方法探讨：以丹东市为例［J］.住宅与房地产，2021（12）：18-19.

［5］李越轩，李晓，王宇，等.市级国土空间规划中的城镇开发边界划定思路［J］.中国名城，2021（10）：19-24.