河西走廊非贫困地区实用性村庄规划探索

作者: 谭政

河西走廊非贫困地区实用性村庄规划探索0

[摘 要] 以甘肃省嘉峪关市文殊镇村庄规划为例,一方面针对村庄特色和诉求,布局产业、新增居住和共享养老特色空间,回应了未来新增村庄建设用地如何布局的问题;另一方面划定弹性村庄建设边界,适度有序推进居民点的整合集聚,将河西走廊传统的“大宅小院”转为“居(住)养(殖)分离”,在改善村庄人居环境的同时,探索存量建设用地挖潜的有效途径,以期为河西走廊非贫困村庄探索编制实用性村庄规划提供参考。

[关键词] 非贫困村;实用性;村庄规划;河西走廊

[中图分类号] TU982.29 [文献标志码] A [文章编号] 1674-7909(2022)02--3

0 引言

过去的村庄规划普遍存在套用城市规划方法、脱离村庄实际、指导性弱等问题[1]。新时期,实用性村庄规划要围绕如何解决村庄要素流失与衰退的核心问题[2],征求村民意愿,凝练规划内容,对村庄建设提供合理指导[3]。甘肃省嘉峪关市依托国家“一五”计划重点项目“酒泉钢铁公司”的建设而兴起,建市时间短,但城乡规模体量悬殊。2019年,嘉峪关市城镇化率达93.7%,人均生产总值与农村居民人均可支配收入均位列甘肃省第一。然而,“大城小村”特征明显的嘉峪关市在过去的规划建设过程中并未有效培育村庄发展的内生动力,目前依然存在乡村发展空间受限、基础设施欠账多、乡村振兴资金匮乏及村庄特色难以彰显等问题。在全面开启乡村振兴的新时期,嘉峪关市需要思考实用性村庄规划引领乡村振兴的路径。

1 现状问题

1.1 现状概况

文殊镇为嘉峪关市下辖3镇之一,位于嘉峪关市南部,与嘉峪关市区隔河相望。境内文殊山、讨赖河谷与市域北部黑山形成天然屏障,为嘉峪关市上风上水的形胜之地(见图1)。文殊镇总面积134 km2,下辖6个行政村、41个村民小组,总人口7 490人。

1.2 特色优势

文殊镇河口村双泉旅游度假村是嘉峪关市最早的农家乐一条街,2019年实现社会总产值2.7亿元。为解决农村老年人吃饭问题,文殊镇聚焦农村养老服务需求,在河口村开办嘉峪关市首家孝老饭庄,为73岁以上老年人提供餐饮服务。后续依托孝老饭庄建成集用餐、休息、康养、娱乐于一体的实用型养老服务中心,培养并树立“老有所养,老有所依,老有所乐,老有所安”的孝善风尚,创造了甘肃省农村养老新模式。

1.3 主要问题

三调数据显示,文殊镇除原城市总体规划用地外,其他草地、裸岩石砾地、裸土地和空闲地等可利用空间不足100 hm2,且多为远离主要道路的边角地(见图2)。

“十四五”时期,全面深入实施的乡村振兴战略,一方面为嘉峪关市文殊镇村庄发展带来了重大机遇;另一方面由于当前村庄存在的问题愈加突出,乡村振兴依然面临较大挑战[4]。一是“大宅小院”现象普遍,卫生防疫和集约用地水平有待提升。由于历史、气候等原因,河西走廊地区农宅普遍采用居住、养殖一体的形式,文殊镇各村户平均宅基地面积为586 m2。二是基础设施存在短板,村民建设与维护村庄的意愿较低。长期以来,城市反哺导致村民自身对村内设施投资、修缮意愿较低,村内整洁、空荡的街道与院内破旧的民居形成鲜明对比。三是“大城小村”导致乡村地区对城市的农副产品保障不足。由于村内缺少设施农业等产业用地,当地肉蛋奶产量更是微乎其微,该市的农副食品供应严重依赖外部供给(见图3、图4)。据反映,嘉峪关市蔬菜产量仅够供应酒钢公司食堂7 d用量,农副产品保障力较弱。

2 规划思路

2.1 落实省级下发生态保护红线

根据甘肃省自然资源厅下发的生态保护红线数据库,文殊镇内生态保护红线主要涉及文殊山北部山麓地带(见图5)。

2.2 衔接上位规划城镇开发边界

文殊镇内城镇开发边界涉及河口村(市区)与石桥村(镇区)。一方面,嘉峪关南市区发展时机尚未成熟,近期并不能全面完成河口村村庄用地征转和农村人口转移安置;另一方面,在“大城小村”背景下,嘉峪关市城—镇—村体系扁平化趋势明显,镇作为连接城乡的纽带职能不断弱化,文殊镇镇区承担职能有限,建议镇区规模在现有基础上适度增加。

基于以上判断,本规划主要衔接上位规划划定的城市开发边界,结合镇村实际,适度缩小现行镇总规划划定的镇开发边界,将建设用地指标适度向村庄倾斜。

2.3 划定村庄建设边界,优化调整永久基本农田控制线

以生态保护红线为底线,找准文殊镇村庄发展定位,统筹划定村庄建设边界。利用本轮国土空间规划多级联动编制的契机,对上一轮划定永久基本农田控制线进行反馈和局部调整优化[5]。

3 规划要点

3.1 明晰村庄定位分类,合理布局增量空间

立足文殊镇良好的乡村旅游发展基础,以及嘉峪关市首家孝老饭庄的特色优势,本规划确定文殊镇村庄的总体定位为野趣之乡、孝老之乡。同时,根据《甘肃省村庄规划编制导则(2021)》(讨论稿),将文殊镇6个行政村分为2类:靠近市区的河口、团结、石桥西部3村,具备成为城市后花园和转型为城市的条件,将其划为城郊融合类,未来以推进城乡功能互补,促进城乡设施共享为主;塔湾、冯家沟、文殊东部3村是未来仍将存续的一般村庄,具有较大的提升价值,将其划为集聚提升类,未来以增强高质量农副产品供给,改善村庄设施环境为主。

3.1.1 产业空间。根据调研与访谈,文殊镇村庄产业诉求集中表现为发展旅游和农产品初加工。基于各村资源禀赋、规划分类和村民诉求,新增旅游服务设施用地(乡村休闲旅游项目、游客服务中心、停车场等),在农事体验、生态休闲的基础上,拓展农耕教育、农业观光等职能。根据团结村诉求,新增蔬菜烘干储运项目用地;将塔湾村养猪场占用的零星耕地进行调整补划,增强村庄农副产品保障能力。

3.1.2 人居空间。根据文殊镇历年村庄人口综合增长率,结合未来趋势判断,预测2035年新增人口和新增户数(见表1)。根据《2020年甘肃省土地管理法实施细则》中,村人均耕地0.13 hm2以上的,每户宅基地不得超过330 m2的规定,集中规划新增宅基地,纳入村庄建设边界。

3.1.3 特色空间。依托孝老之乡的整体定位,选择孝老饭庄所在地河口村和村委意愿较强的塔湾村布局“共享养老”特色空间,分别结合河口村孝老饭庄与塔湾村村委会建设2处村庄共享养老试点,集中周边村庄有意愿的老人,互助养老,共享设施,配套小游园、礼堂、菜园等功能空间。结合两村实际,“共享养老”特色空间共新增建设用地约0.52 hm2。共享养老用地属性为村集体,居住老人无须退出宅基地,也不拥有房屋产权,仅需缴纳餐食与清洁费用。

3.2 布局弹性用地逐步整合民居

此次规划根据分析评估及与各村村民代表座谈、入户访谈,结合对各村的分类,在各村预留不同规模的村庄弹性建设边界,边界内包括农村宅基地、农村社区服务设施用地及乡村道路用地等。弹性建设边界原则上按照“退十建十”的标准,各村根据自身实际,择机推进有意愿的村民入驻建设村庄“新民居”。在村庄弹性建设边界周边,根据卫生防疫和就近便利的原则,配套设施农业用地,建设集入住、养殖于一体的小区,满足居民发展养殖业的诉求。

新民居通过居养分离,分离出的集中养殖小区用地按照设施农业管理,不占用建设用地指标,户均宅基地将由当前的500~600 m2下降至330 m2,结余的建设用地指标转换为集体经营建设用地后可入市交易。腾退后的宅基地将按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则,及时开展复垦或复绿工作,做到“建设用地不增加、田林草用地不减少”。

若规划村庄弹性边界线全部实施建设,预计能腾退10.1~13.5 hm2建设用地指标,通过法定程序以村民认可的方式,分批出让,预计村集体将获益990万~1 320万元(根据2020年11月,武威市全省第一次集体经营性建设用地入市平均667 m2成交价6.5万元计算),可有效补充非贫困村整合居民点成本。

通过划定村庄弹性建设边界,再分批建设居养分离的“新民居”,此次规划试图达到解决当前文殊镇各村常住人口分散、项目投资效益低、存量建设用地挖潜和居养一体的卫生防疫问题的多重目标。

4 结语

当前,嘉峪关市文殊镇借助多级规划联动编制、镇域村庄统一编制的机遇,通过实用性村庄规划,合理盘活存量用地,科学布局新增用地,因地制宜培育壮大村庄发展内生动力,为村集体赋能,探索出适宜欠发达地区乡村振兴的有效路径。需要强调的是,进入存量规划时代,如何有序推进乡村地区的民居整合和存量用地挖潜将成为今后河西走廊地区编制实用性村庄规划不可避免的内容,而未获得精准扶贫资源投入的非贫困村整合和挖潜的潜力更大。面对村庄发展振兴的诉求和全域要素优化的要求,各地需要选择试点,小范围探索推进,以留有充足的容错空间,而非严防死守或不加约束。

参考文献:

[1]张京祥,张尚武,段德罡,等.多规合一的实用性村庄规划[J].城市规划,2020(3):74-83.

[2]王桂华,秦富仓,吴全,等.建设美丽乡村的土地规划研究:以内蒙古为例[J].西部资源,2021(6):172-173.

[3]自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知[EB/OL].(2019-06-08)[2021-12-19].http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/08/content_5398408.htm.

[4]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报,2021-03-13(1).

[5]徐宁,梅耀林.苏南水乡实用性村庄规划方法:以2014年住房和城乡建设部试点苏州市天池村为例[J].规划师,2016(1):126-130.

经典小说推荐

杂志订阅

友情链接