国土空间“双评价”的实践与应用

［摘 要］ 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是科学开展国土空间规划的前置基础工作。因此，基于《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》要求，以安徽省滁州市为例，系统阐述了基于滁州市实际的评价指标体系构建和评价结果，并探讨了评价结果对国土空间规划的支撑作用，同时结合实践经验指出了“双评价”工作存在的不足，以期《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》在后期优化时能更加完善。

［关键词］ 双评价；国土空间规划；指标体系；评价结果；滁州市

［中图分类号］ TU98 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）06--4

0 引言

自2014年空间规划改革以来，“双评价”在国家层面各类改革文件中被频繁提出。“双评价”即资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，其定位为开展规划编制的基础或基本依据。2019年，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”［1］。自此，“双评价”被正式确定为开展国土空间规划的重要前置基础工作。2020年1月，自然资源部发布了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（以下简称《指南》）。《指南》内容充分吸收了前期试点经验，形成了可推广、可检验、易操作的技术规程。《指南》对“双评价”定位及技术方法进行了明确：“双评价”的主要作用是通过本底评价，分析区域资源环境禀赋条件，结合新时期区域发展要求综合研判国土空间开发利用存在的问题和风险，识别生态保护极重要区，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，从而倒逼形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路径。

“双评价”提出至今，众多学者基于国土空间规划体系建立要求，从不同角度开展了“双评价”相关研究，涉及评价理论体系探讨［2］，以省、市、县为不同尺度单元的实践研究［3-5］，国土空间用途管制［6］，为国土空间格局优化［7］和“三区三线”划定［8］提供科学依据等。这些研究成果为“双评价”《指南》制定及后期优化提供了较好的参考。笔者主要基于《指南》要求，以滁州市为评价对象，总结市级评价实践经验，以期为同类型城市开展“双评价”工作提供参考，同时指出“双评价”工作存在的不足，期望《指南》在后期优化时能更加完善。

1 研究区域概况与指标体系构建

1.1 评价区域概况

此次评价范围为滁州市域，下辖琅琊区、南谯区、天长市、明光市、来安县、全椒县、凤阳县和定远县，全市总面积13 516.04 km2。滁州市地跨长江、淮河两大流域，江淮分水岭自西南向东横贯全境，长江、淮河两大流域面积分别占全市总面积的33.1%和66.9%。地势西高东低，呈丘陵、岗地和平原3种主要地貌类型。

1.2 评价思路

评价工作以《指南》要求为总纲，从土地资源、水资源、气候、环境、灾害和区位等多个方面开展单项评价，并按照要求对生态保护、农业生产、城镇建设进行集成初判评价和修正评价。在评价过程中贯彻落实生态文明思想，将生态保护重要性评价结论作为农业生产适宜性、城镇建设适宜评价的前置条件，进而细化农业生产和城镇建设适宜评价，重点识别不适宜区，为农业生产和城镇建设划定底线。

1.3 指标体系构建

在滁州市“双评价”指标体系构建中，搭建3个层次的指标结构，包含系统层、要素层、指标层（见表1）。其中，系统层生态保护重要性评价的要素层仅包含生态要素，指标层包含生态系统功能服务重要性和生态脆弱性两个方面，具体指标有水源涵养、水土保持、生物多样性、水土流失；系统层农业（种植业）生产适宜性评价的要素层包含土地资源、水资源、气候、环境和灾害5个方面，具体指标有坡度、土壤质地、降水量、活动积温、土壤污染和气象灾害，其中土壤污染和气象灾害作为初步评价的修正指标；在《指南》中主要是要求识别城镇建设不适宜区域，但为了使“双评价”结果中能更好地体现出城镇发展优势地区，系统层特设城镇建设适宜性评价，要素层依然包括土地资源、水资源、环境、灾害4个方面，考虑到交通和经济社会发展基础对城镇建设会产生一定影响，因此在要素层中增加区位评价和经济社会发展基础评价作为城镇建设适宜性评价初步结果的修正指标。

2 评价结果

2.1 生态保护重要性评价

2.1.1 生态系统服务功能重要性。在滁州市生态服务系统功能重要性评价中：极重要区844.04 km2，占全域国土面积的6.24%；重要区3 129.68 km2，占全域国土面积的23.15%；一般重要区9 546.54 km2，占全域国土面积的0.61%。从空间分布来看，极重要区主要分布在江淮分水岭、凤阳山脉、女山湖、花园湖和高邮湖等生态涵养区。

2.1.2 生态脆弱性。根据滁州市的地域特性，此次评价只包含水土流失，最终结果以水土流失敏感性的最高等级作为生态脆弱性等级。在滁州市生态脆弱性评价中：极重要区146.25 km2，占全域国土面积的1.08%；重要区4 059.75 km2，占全域国土面积的30.03%；一般重要区9 314.26 km2，占全域国土面积的68.89%。从空间分布来看，极重要区主要分布在凤阳山西南侧采矿未治理区，以及江淮分水岭区域的丘陵山地、坡耕地。

根据以上单项评价结果，取生态服务系统功能重要性和生态脆弱性评价结果的较高等级作为生态保护重要性等级的初判结果。生态服务系统功能极重要区和生态极脆弱区加总确定为生态保护极重要区，其余重要区和脆弱区加总确定为生态保护重要区，其余部分为生态保护一般区域。

滁州市生态保护极重要区面积998.18 km2，占市域国土面积的7.39%；生态保护重要区面积3 669.81 km2，占市域国土面积的27.15%；生态保护一般重要区面积8 848.05 km2，占市域国土面积的65.46%。从空间分布来看，明光市生态保护极重要区面积最大，为245.04 km2，其次为南谯区152.46 km2，琅琊区最小27.25 km2。

2.2 农业生产适宜性与承载力评价

2.2.1 农业生产适宜性评价。在生态保护极重要区以外地区开展农业生产适宜性评价。将农业生产适宜性评价结果划分为适宜、一般适宜、不适宜3个等级。扣除生态保护极重要区和河流湖泊后，滁州市农业生产适宜区11 636.48 km2，农业生产一般适宜区379.05 km2，农业生产不适宜区50.95 km2。

2.2.2 农业生产承载能力评价。基于土地空间约束的滁州市可承载耕地规模为12 015.53 km2，基于水资源约束的滁州市可承载耕地最大规模为6 529.13 km2。综合土地空间和水资源可承载耕地规模，取水资源约束为农业生产的强约束条件，滁州市最大可承载耕地规模为6 529.13 km2。但根据最新土地调查成果，滁州市现有耕地总量为6 966.05 km2，说明农业生产方面水资源呈超载状态。

2.3 城镇建设适宜性与承载力评价

2.3.1 城镇建设适宜性评价。在生态保护极重要区以外的区域开展城镇建设适宜性评价，着重识别不适宜城镇建设的区域。将城镇建设适宜性评价结果划分为适宜、一般适宜、不适宜3个等级。针对滁州市，主要是将坡度大于25°，地质灾害危险极高区域及行蓄洪区确定为城镇建设不适宜区，然后通过区位交通优势评价和经济社会发展基础，进一步识别城镇建设适宜区和一般适宜区。滁州市城镇建设适宜区面积6 468.83 km2，城镇建设一般适宜区5 127.10 km2，城镇建设不适宜区470.55 km2。

2.3.2 承载建设能力评价。在土地空间约束下滁州市可承载的最大城镇规模为11 595.93 km2，占全域国土面积的85.77%，其中市辖两区1 138.22 km2，整体来看，滁州市域城镇建设条件较好。水资源能承载滁州市最大城镇建设用地为1 029.75 km2。从空间分布来看，市辖区（琅琊区、南谯区）、来安县、天长市可承载城镇建设用地规模较大，定远县和明光市可承载城镇建设用地规模相对较小。综合土地空间和水资源可承载耕地规模，取水资源约束为城镇建设的强约束条件，滁州市最大可承载城镇建设规模为1 029.75 km2。

3 “双评价”结果对国土空间规划的支撑作用

以滁州市“双评价”为例，其结果对国土空间规划编制的支撑作用主要有3点，涵盖国土空间开发保护风险提示、国土空间格局优化、空间利用潜力识别。

3.1 识别国土空间保护与开发利用存在的风险

3.1.1 重要生态空间被蚕食，生境破碎化加剧。近年来，矿业活动导致江淮分水岭、凤阳山等浅山地区生态空间遭到破坏；农业生产、基础设施建设、城镇建设导致河流、滩涂等面临侵占和破坏，自然生态空间被蚕食，生境日益破碎化。通过本底评价结果可知，进行国土空间保护已经刻不容缓。

3.1.2 农业空间开发过度且空间错位。通过本底评价结果可知，基于土地空间资源和水资源约束下，滁州全市耕地最大承载规模为6 529.13 km2，而三调现状耕地为6 966.05 km2，已经呈超载状态，需要对超载地区的种植结构进行优化，减少灌溉耕地面积。在农业生产不适宜区内有少量耕地和基本农田，通过空间分布可知，主要分布于明光市东南部和来安县北部地区。为此，后续应加强土壤环境监测和农产品协同监测。

3.1.3 城镇建设不适宜区内存在建设用地。城镇建设不适宜区内建设用地规模为2 419.89 hm2，其中城乡建设用地1 380.21 hm2，城镇建设用地89.89 hm2，采矿用地583.22 hm2，交通水利设施及其他用地456.46 hm2。明光市和凤阳县城镇建设不适宜区内建设用地面积最大，究其原因，主要是花园湖行洪区和潘村湖行洪区内有大量农村居民点。

3.2 锁定国土空间保护与开发格局

3.2.1 生态保护空间。加强生态保护极重要区内现状冲突的分析，集中连片的永久基本农田、园地、建设用地等人类活动区域应优先退出；零星的严重影响生态环境、生物多样性维护的人类活动应逐步退出，维护生态系统的完整性、连续性，进一步优化生态保护空间格局。生态保护极重要区内未纳入生态保护红线的自然保护地、水源地保护区及自然河流湖泊、内陆湿地等，应优先纳入生态保护红线；对调整后仍未纳入生态保护红线的生态保护极重要区，根据其生态功能的重要程度，实施生态管控措施，保障其生态功能不减退。巩固现有退耕还林还草成果，加大水土保持力度，切实增强其涵养水源、保持水土、保护生物多样性等生态综合功能。

3.2.2 农业生产空间。基于农业生产适宜性评价结果，滁州市农业种植可分为沿淮优质粮食生产区、江淮分水岭特色农业发展区、沿江高效农业发展区。结合农业生产适宜性评价单要素分析结果，识别出农用地土壤污染区域，规划中应重点加强明光市东部和来安县北部等主要区域受污染耕地的安全利用与修复工作，严格控制新增土壤污染，确保农产品安全。同时，要坚持因地制宜、改退结合、合理利用等原则，明确退耕还林还草需补划的耕地或永久基本农田；因重大基础设施工程建设，不可避免确实需要占用耕地特别是永久基本农田的，都应优先在农业生产适宜区的优质连片耕地区或潜力空间内补划，确保农业生产空间格局不断优化。

3.2.3 城镇建设空间。基于城镇建设适宜性评价，城镇建设适宜区在市域东部地区构成滁（市辖两区）来（安）全（椒）天（长）沿苏城镇发展带，在市域西部地区构成定（远）凤（阳）明（光）沿淮城镇发展圈，以此形成的“一带一圈”即为未来滁州市新型城镇化和新型工业化集聚发展区。科学划定城镇开发边界，严控城镇无序扩张，新增城镇建设用地指标优先安排在城镇发展潜力空间，塑造集聚、集约、安全高效的城镇空间。

3.3 明确农业生产和城镇建设潜力

3.3.1 农业生产潜力。根据滁州市自然地理特征及土地利用现状，基于生态文明理念，未来可作为耕地潜力的主要为其他林地、其他草地、农村居民点用地、坑塘水面、沟渠和其他土地（沙地、裸土地等）等，结合现状和已确定的城镇建设区，在农业（种植业）生产适宜区合理确定各类地类潜力。滁州市域耕地潜力规模为619.59 km2，占全域比重4.58%，总体来看耕地潜力较小。