国家储备林建设存在的问题及对策

作者: 邱小波

[摘 要] 为了确保生态安全,解决当前的木材供需矛盾,近年来各地基于区域实际情况,采取集约人工林栽培、现有林改培、中幼林抚育等措施来提升国家储备林建设水平。但是,当前国家储备林建设仍存在林业政策指导力度不足、建设资金缺乏、营造林技术有待改进等问题。为进一步加强国家储备林建设,精准提升森林质量,各地林业部门需提升林业政策对国家储备林建设的指导力度,拓宽国家储备林建设投融资渠道,强化营造林技术的应用。

[关键词] 国家储备林;林业政策;融资渠道;营造林技术

[中图分类号] F326.2 [文献标志码] A [文章编号] 1674-7909(2022)08--4

0 引言

绿水青山就是金山银山。加强国家储备林建设是推进林业供给侧结构性改革的重要抓手,是精准提升森林质量的重要工程,对社会经济可持续发展有着重要的意义。

1 国家储备林概述

国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要,在自然条件适宜地区,通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等手段,营造和培育的工业原料林木、珍稀树种、乡土树种及大径级用材林等多功能森林。强化国家储备林建设,与生态文明建设这一战略发展方针相吻合,能有效贯彻与落实“两山理论(绿水青山就是金山银山)”,从而推动我国完成林业供给侧结构性改革[1]。就其本质而言,国家储备林的作用可以总结为“为国储材,为民储材”。

培育国家储备林主要有“大”“稀”等目标。其中,“大”指的是所培育的储备林应当符合大径级标准;“稀”指的是尽可能培育一定数量的乡土树种与珍稀树种。国家储备林建设应采取集约式,尽可能加大单位面积林地生产资料及劳动力的投入力度,提高单位面积林地的产值。同时,在国家储备林培育过程中,应合理利用树种更换、补植、间伐等营林技术手段,实现林木生长条件改善及林分结构调整,进而全面提升森林质量。

2 国家储备林建设的重要价值

2.1 缓解未来木材供需矛盾

随着我国城镇化率达到60%,木材消费需求加快增长,建设一批规模化、集约化的国家储备林基地,才可以确保木材供给充足。

2.2 精准提升森林质量的重要抓手

通过采取人工林集约经营技术、现有林改培技术及中幼林抚育经营技术培育国家储备林,是精准提升现有森林质量的重要手段。

2.3 创新林业融资模式

破解长期困扰林业的营造林投入标准低、融资难等问题,发挥财政金融职能,支持国家储备林建设,成为林业融资模式创新的新亮点。

2.4 加强天然林保护

天然林的生物链条独立且完整,并且拥有较强的自我恢复能力,具有极高的生物多样化水平,对维护生物多样性、涵养水源、应对气候变化等起到了重要作用。在我国林业发展过程中,由于人工林发展不足,木材生产曾主要依靠采伐天然林,木材供应问题得不到解决,天然林资源就保不住。建设国家储备林基地,增加人工林木材储备,能够为全面保护天然林提供可靠的资源支持和保障[2]。

2.5 增加林农收入

通常,国家储备林建设项目的实施需要进行林地流转及林木收储,林农可直接获得林地流转费及林木收储费,或将部分林地流转费或林木收储费入股,每年可获得稳定收入。同时,林农可就近参与造林、抚育、采伐、运输和木材加工等,从而获得劳务报酬。

3 国家储备林建设存在的问题

3.1 政府指导力度不足

在储备林建设方面,部分地方政府过于重视其经济性,忽略了其生态性,加之政策指导力度不足,导致储备林建设偏离了初衷,最终造成储备林建设定位模糊,不符合地方林业发展实际要求。同时,在储备林建设中,部分地区政府依旧沿用落后的管理模式,加之管理机制不完善,日常运营监管不到位,政策规定难以落实到位,造成储备林建设运营环节存在诸多漏洞,在很大程度上制约了储备林建设效率和质量的提升[3]。例如,部分地区在储备林建设中未贯彻执行检查验收制度,储备林建设质量和预期目标存在较大差距,不能实现预期效果。

3.2 国家储备林建设资金缺乏

国家储备林建设目标树种一般生长较缓慢,抚育管护期较长,全周期经营时间较长,即使如桉树类工业原料林,也需要七八年才能逐渐获取收益,珍稀树种与大径级用材树种所需时间更长。因此,国家储备林项目要求持续不断的资金投入。目前,国家储备林项目资金来源主要为政府出资、金融信贷和社会资本等,但受各种因素影响,这类渠道的资金基本上无法满足日益增长的储备林建设需求。虽然近年来我国政府部门相继颁布了一系列政策来吸引投资,但由于国家储备林培育规模较大,短时间内无法有效完成建设资金的收集与整合,从而影响了国家储备林建设成效。

3.3 营造林技术仍需改进

在储备林建设工作中,部分地区未推广应用先进的、新型的林业育苗技术、种植技术、土壤改良处理技术和保水技术等,不仅缺乏常规树种的标准化生产管理技术,而且缺乏专有树种的特定种植养护技术[4]。对部分地块林分进行改培抚育时,往往存在目标树种采伐不规范、间伐强度控制不到位、更换补植树种不合理等问题,导致偏离了预期培育方向。部分区域的国家储备林培育以杉木、马尾松等针叶树种为主,针阔混交比例不协调,造林树种结构不合理,导致地块中出现大面积的针叶纯林,从而导致病虫害发生率大幅度提升,进而对储备林的培育效果产生了较大影响[5]。

3.4 思想认识有待提高

部分地区组织推进储备林建设工作起步时间较晚,加之没有积极做好政策宣传工作,导致地方群众思想认识落后,不了解储备林建设对林业发展和地方经济发展的重要意义,对储备林建设的参与积极性和主动性不高,甚至少数群众存在抵触情绪。另外,部分地方政府的相关领导对储备林建设的认识不到位,组织开展储备林建设工作时依旧沿用传统管理模式,并未对储备林建设工作进行科学规划,在很大程度上制约了储备林建设工作实效性的提升。

4 强化国家储备林建设的策略

4.1 立足科学发展,做好发展规划

加强储备林建设是贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念,推进生态文明建设,助力实体经济持续、稳健发展的有效途径。其主要目的是解决当前我国珍稀与大径材林长期结构性短缺、转变木材进口限制多的问题。因此,在推进储备林建设工作中,必须始终遵循生态为先、统筹发展、协同推进的基本原则,坚持生态建设和绿色富民相协调,进一步发挥地方资源优势,结合地方实际情况,合理进行区域布局,基于科学发展观的指导做好全面规划,从而不断促进特色林业产业经济发展。同时,各地政府部门应大力支持地方龙头企业探索科学发展与精深加工之路,拓展产业链,助力林业产业朝着纵深方向发展。

另外,在储备林建设工作中应贯彻落实分类经营、长中短结合的基本思想,根据地区林业发展规划,把国有林场、林业种植区等当成储备林基地建设的重点收储范围,促进林地林木流转,加快投融资贷款、造林设计及工程项目落地,借助市场化运营管理,实现生态产业高质量发展,输送更多优质的生态产品。

4.2 加大政府指导力度

第一,国家储备林项目的建设目的是为国储材、为民储材,各地政府要坚持目标导向原则,结合市场需求做好林业产业布局,探索国储林建设模式,达到“长、中、短”结合效果,避免一哄而上。第二,国家储备林项目用地要与国土三调成果数据衔接,要严守耕地红线,坚决遏制耕地“非粮化”“非农业化”。第三,行业主管部门要切实负责指导国家储备林项目实施主体做好林木采伐许可手续申请办理工作,对国家储备林项目优先安排采伐指标,确保采伐指标规模与项目采伐计划相匹配,满足国家储备林生产经营需要,缓解木材供需矛盾。第四,各地政府在项目建设过程中要处理好政府、公司、农民等之间的关系,切实维护好农民的利益。

4.3 拓宽国家储备林建设投融资渠道

为解决国家储备林建设资金不足问题,政府可吸引社会资本投入其中,如通过林银合作、政企合作等,争取资金满足国家储备林建设需求[6]。例如,地方政府可应用PPP运作模式吸引社会资本,创新储备林供给机制,提升国家储备林建设的质量和效率。在PPP模式框架下,需要明确林地所有权及使用权、林木所有权及使用权的归属;优选组建公司,开展项目整体运作;合理处置建设期利息、林木销售收入、超额利润等。另外,项目资金来之不易,各地政府务必要做到专款专用,防止金融风险,确保资金安全和落地成效。

4.4 强化营造林技术的应用

4.4.1 因地制宜选择林地、林分。各地应因地制宜选择林地林分,建议选择立地指数≥14或质量等级为Ⅲ级以上的林地,重点将生长良好和有培育前途的林分选为现有林改培和中幼林抚育的对象。为便于集中连片建设管理,单个国储林项目面积应不少于200 hm2;林分以人工林为主,要求林分结构稳定,林分年均蓄积生长量高于区域平均水平;严格控制天然林、生态公益林所占比例。

4.4.2 选用良种壮苗,优选乡土树种、珍稀树种。一是全面选用良种壮苗。国家储备林项目是森林培育中的标杆工程,而Ⅰ、Ⅱ级苗是培育高质量、大径级和珍贵木材的基础,因此,要争取实现项目主要造林树种良种壮苗使用率100%[7]。国家储备林培育目标是培育大径级材、珍贵树种及优质乡土树种为主的针阔复层异龄林,各地应根据林木种质资源条件优选乡土树种及珍稀树种,如福建省以闽楠、南方红豆杉、红豆树、檫树、红锥和福建柏等树种为主,广西壮族自治区以桉树、松树、杉木、格木、榉木和楠木等树种为主,江西省以杉木、马尾松、木荷、楠木、马褂木和槠栲类等树种为主,湖南省以闽楠、榉木、檫木、栎类、黄檀和南酸枣等树种为主,贵州省以闽楠、榉树、红豆属、红锥、楸树和木兰属植物等为主。

4.4.3 优化培育模式,提高森林质量。集约人工林栽培宜选择立地指数≥14或地位级中等以上的一般灌木林地、规划造林地、造林失败地、宜林地等林地,采用优良种源、无性系培育的壮苗,采取科学的集约化经营技术措施,定向培育工业原料林或珍稀树种和大径级用材林。在培育过程中,要明确培育目标、造林树种及混交比例、初植密度、苗木种类及等级、林地清理及整地方式、施肥量及次数、抚育管护、间伐强度和主伐方式等关键指标。

现有林改培主要是针对生产潜力难以充分发挥、立地条件相对较好、结构简单,并且已经呈现出下降趋势的、林分结构相对简单、目的树种划分不明确、错过抚育经营时机的近熟林、成熟林,通过更换树种、间伐、补植、冠下造林、割灌、施肥和修枝等综合经营技术措施,改善林木生长条件,调整林分结构,提高林分质量,逐步将现有林调整为结构稳定的复层异龄混交林。在培育过程中,要明确培育目标、择伐树种、择伐强度、培育目标树种、补植树种和补植方式等关键指标。

4.4.4 探索“国储林+”培育模式,拓展林业产业链。各地应积极探索“国家储备林+”培育模式,如配套种植林下蔬菜、林下中药材及林下食用菌等,大幅改善储备林林分结构,提高单位面积产值,同时不断探索高质量发展和生态产品价值实现的路径,积极利用森林康养、森林游憩、森林碳汇等开发生态产品、提供森林生态服务等途径实现生态补偿,走出一条绿色循环的林业发展之路。

4.5 加强宣传,营造浓厚的建设氛围

积极开展储备林建设宣传工作,确保地方群众和广大党员干部都能真正了解推进落实储备林建设的重要意义,让越来越多的基层群众清楚认识到开展此项工作对于造福子孙后代的好处,从而引导其主动投身其中,进一步增强群众参与储备林建设的积极性,为确保储备林建设工作目标最终实现奠定牢固的群众基础。在组织开展宣传工作的过程中,相关部门应不断优化宣传平台,积极拓展宣传渠道,善于运用各类媒体平台,主动宣传国家针对储备林建设的相关政策,创设良好的环境氛围。另外,不同级别的林业主管部门应当根据当地的实际情况,在公路沿线、国家储备林集中连片区等位置设置大型标志牌,让人们能正确认识国家储备林建设与培育的重要意义与价值,在全社会营造良好的国家储备林建设与培育氛围。

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