吉林省耕地保护问题及对策研究

［摘 要］ 耕地是农业发展的根本，耕地保护对于保障国家粮食安全和全面建设社会主义现代化国家起到关键性作用。吉林省正处于从“农业大省”向“农业强省”转型发展的关键期，做好耕地保护工作意义重大。基于吉林省耕地保护现状，针对耕地保护面临的耕地保护意识不强、耕地保护制度落实不严、耕地质量普遍下降及补充耕地质量较低等问题，提出加强政策宣传，提高耕地保护意识；加强制度落实，明确耕地保护责任；加强技术推广，全面提升耕地质量及坚持占补平衡，加强新增耕地管护等加强耕地保护的有效对策。

［关键词］ 耕地保护；耕地质量；技术推广；吉林省

［中图分类号］ F323.21 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）10--3

0 引言

吉林省位于我国东北平原腹地，是我国重要的商品粮生产基地和粮食产区之一。吉林省70%以上的耕地为黑土地，耕地质量优良，粮食产量高。近年来，吉林省落实“粮食大省”向“粮食强省”转变，率先实现农业现代化。在此过程中，吉林省不断加强耕地保护并取得显著成效，为保障国家粮食做出了突出贡献。但目前，吉林省耕地保护仍然存在一些问题亟待解决。

1 吉林省耕地保护现状

根据吉林省关于全省2020年度暨“十三五”期间耕地保护目标任务完成情况的通报，吉林省现有耕地698.27万hm2；共划定永久基本农田

492.40万hm2，划定后永久基本农田保护率达81.16%［1］。与国家下达的耕地保有量目标606.67万hm2和永久基本农田保护目标492.00万hm2相比，吉林省不仅超额完成了耕地保有量的任务目标，在耕地保护上也取得了显著成效。

吉林省大力推进耕地质量和农业生态保护，稳步推进耕地质量提升工作。“十三五”期间，吉林省在耕地质量提升方面，积极开展秸秆还田、增施有机肥、耕地轮作制度试点，深松深耕、黑土地保护利用试点等工作，持续推进农药、化肥“双减”，通过推广测土配方施肥、保护性耕作技术等，全省耕地质量评价等级由2016年的5.17等提高到2020年的4.17等，提高了1个等级。在黑土地保护方面，吉林省持续推广保护性耕作技术，尤其是推广高产高效的“梨树模式”，截至2021年，全省实施保护性耕作面积达191.67万hm2，力争2022年达到213.33万hm2［2］。

在耕地占补平衡方面，吉林省严格执行先补后占、占一补一、占优补优的政策要求。“十三五”期间，吉林省平均每年完成耕地占补面积0.56万hm2，完成了耕地占补平衡任务，同时，吉林省为保障各类建设项目顺利实施，完成省级补充耕地指标调剂1.80万hm2［1］，强化集约用地建设，在确保新增建设用地安排的同时，大力开展闲置土地处置及再开发工作，减少了对耕地尤其是优质耕地的占用。此外，吉林省针对违法占用耕地的行为加大打击力度，从源头上减少耕地违法占用，推动耕地保护目标任务的完成。

总的来说，吉林省耕地保护工作行之有效，取得了显著的成绩。但受多种因素限制，吉林省耕地保护仍然存在一些普遍问题，需要有关部门制订针对性的措施，进一步提高工作质量，实现全省耕地保护与利用的有机统一。

2 吉林省耕地保护面临的主要问题

2.1 耕地保护意识不强

虽然吉林省各级政府和管理部门对耕地保护工作予以高度重视，并加大政策文件落实力度，但个别地方、部分农民的耕地保护意识仍不够强，对耕地保护的重要性认识不足，主要表现在两个方面。一是对耕地保护政策的宣传贯彻力度不足。耕地保护是一项涉及农业农村、自然资源、水利、生态环境等部门的综合性系统工程，各部门的主导、协调与管理职能非常关键。宣传贯彻工作力度不足导致部分地方政府和相关部门没有树立正确的耕地保护与利用观念，耕地保护政策和措施执行不到位、落实不彻底。二是部分农民缺乏耕地保护意识。受粮食种植收入偏低、生产资料和生活成本不断提高的现实影响，部分农民的种粮积极性降低，对集约化经营、精细化管理和农业新科技应用的热情不足，导致耕地管理经营粗放，耕地土壤质量不断下降。

2.2 耕地保护制度落实不严

“十三五”期间，吉林省围绕耕地保护工作，为规范耕地保护、推进高标准农田建设陆续出台了一系列法规制度，初步形成了耕地保护制度体系。如出台全国首部黑土地保护法规——《吉林省黑土地保护条例》，修订《关于印发〈吉林省市（州）级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》，制定《吉林省农田建设项目管理实施办法》《高标准农田建设评价激励实施办法》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》《吉林省建设占用耕地表土剥离工作管理办法（试行）》《关于建立健全耕地保护奖励补偿机制的意见》等政策性文件。2021年，吉林省人民政府办公厅印发了《吉林省坚决制止耕地“非农化”行为防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案》《吉林省黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》，为耕地保护工作提供了全面系统的制度保障。

但从省域经济发展的层面来看，吉林省各地区以农业为主要产业，虽然农业经济发展质量不断提高，但整体上经济发展水平与经济发达省份还存在明显差距。因此，个别地方政府把工作重点放在区域经济尤其是在第二、第三产业发展上，对耕地保护工作不够重视，对相关政策文件落实不严，耕地重利用、轻保护现象长期存在，对违法占用耕地行为的查处、打击力度不足，影响了耕地保护工作的顺利开展。2021年，中央第一生态环境保护督察组在督察吉林省相关工作时发现，扶余市没有严格执行《吉林省黑土地保护条例》，对黑土地的保护存在严重问题。如在进行项目建设中未经审批就占用黑土地，或占用黑土地前未进行表土剥离，且部分项目还使用耕作层黑土进行路基建设；当地政府部门没有落实化肥、农药“双减”政策，没有严格督促农民减少化肥和化学农药使用量，也没有有效推动测土配方施肥、增施有机肥等措施的落实，导致黑土地耕作层遭到破坏，耕地土壤质量有所下降。

2.3 耕地质量普遍下降

一是耕地保护不力导致耕地黑土耕作层退化严重。吉林省耕地耕作层大部分为黑土层。长期以来，由于耕地保护不力，导致盗采黑土、被占用耕地的表土未剥离、新开发耕地土壤不培肥、秸秆全部离田、重施化肥而不施有机肥等行为普遍发生，耕地黑土耕作层腐殖质层变薄，有机质含量下降。以长春市为例，2020年该市地力评价测试数据显示，耕地黑土耕作层有机质含量平均为26.6 g/kg，与开垦初期黑土有机质含量40～60 g/kg，最高达到 150 g/kg 相比大幅降低；土壤pH值平均为5.97，与2014年统计值6.00基本持平，但仍处于酸化趋势；黑土耕层厚度平均为19.5 cm，与开垦初期的60～70 cm相比大幅降低。综合来看，吉林省耕地黑土耕作层处于退化状态。据专家估算，目前吉林省耕地黑土耕作层厚度每年减少0.3～1.0 cm，有机质含量每年减少0.01%。长此以往，如果不及时采取有效措施加以改善，黑土层将逐渐消失［3］。黑土耕作层的退化，将对吉林省耕地质量造成严重的负面影响。

二是耕地利用不当导致耕地土壤性能趋于恶化。首先，粮食种植长期依靠化肥作为核心增产要素，不科学的施肥方式造成了耕地土壤养分失衡。加之长年灭茬耕作减少耕地腐殖质来源，土壤性能趋于恶化［4］。其次，农田污染治理滞后，造成耕地土壤性能被破坏。目前，吉林省耕地污染源主要有农业面源污染和工业“三废”、城乡生活垃圾等。农业面源污染导致有害元素进入土壤，农用薄膜回收、再利用工作进展缓慢，残留在耕地土壤中造成耕作层不透水、不透气，进而影响作物生长发育。工业废水等对地表水体的污染，也是造成耕地水土流失、土壤不适宜种植粮食作物的重要原因。最后，耕地轮作制度落实不到位。玉米连作现象极为普遍，尤其是在吉林省东部和南部玉米种植区，常年连作玉米，使耕地土壤固氮能力下降，土壤理化性状变差，难以适应绿色生态可持续发展的要求。

2.4 补充耕地质量较低

随着城镇化发展的持续推进，建筑用地、项目用地等不断消耗耕地资源，对保持基本农田“红线”造成巨大压力。建设项目不断增加，城镇化持续向城郊区域扩展，占用了大量地势平坦、土壤肥沃的优质土地，尤其是黑土地被大量占用，使耕地后备资源逐渐呈现紧张趋势。耕地占补平衡难以落到实处，补充耕地的质量较低。比较典型的问题是城镇化建设、交通建设占用的往往是优质耕地，但补充的耕地多是西部、西北部的低等耕地，补充耕地的数量虽然达标了，但耕地质量降低了。占优补劣对耕地保护工作形成了阻碍。

3 吉林省加强耕地保护的对策

3.1 加强政策宣传，提高耕地保护意识

一是针对各级政府、自然资源和农业农村等相关部门，加强耕地保护宣传，提升各级干部职工的耕地保护意识，结合当地经济和农业发展实际，把耕地保护和地区经济建设与社会发展大局结合起来，切实把耕地保护摆在重要位置，有力推动各项工作有序开展。二是针对广大农民开展耕地保护重要性的宣传，利用多种媒体、多种形式，把耕地保护法规制度、重要意义与提高种植业经济收益、农民切身利益结合起来，使农民主动投入土壤改良、耕地保护工作。

3.2 加强制度落实，明确耕地保护责任

各级政府、自然资源和农业农村部门要进一步健全耕地保护责任制，明确各级工作人员的具体职责，完善耕地保护责任目标考核机制，把耕地保护工作与各级政府工作绩效有机结合，层层传导压力，充分调动政府部门保护耕地的积极性。同时，建立健全耕地保护激励机制，加强耕地保护目标机制、反馈机制的联动，促进各级部门切实落实耕地保护法规制度，全面提升耕地管理工作水平。省政府、省级自然资源部门要做好耕地保护督察工作，对执行政策不彻底、违法行为处置不到位的地区进行问责，助推耕地保护制度的落实［5］。

3.3 加强技术推广，全面提升耕地质量

一是自然资源管理部门要加强遥感技术（Remote Sensing ，RS）、全球定位系统（Global Positioning Systems，GPS）、地理信息系统（Geographic Information System，GIS）、数据库技术、航空影像等技术与耕地保护工作的结合，利用先进技术实现耕地动态监测，及时发现耕地使用与管理中存在的问题并快速介入，提高耕地保护的时效性和工作效率［6］。

二是加强黑土地保护。农业部门要充分发挥保护性耕作技术对黑土地的修复功能，逐步推广应用保护性耕作技术及相关农机具，结合秸秆还田补贴政策、化肥农药减量增效行动，对测土配方施肥技术、精确定量施肥技术、高光效栽培技术、机械侧根深施技术进行技术集成，改变依靠大量化肥增产的种植模式，改善黑土区耕地内在质量、设施条件和生态环境，实现黑土地永续利用。

三是提升耕地土壤性能。农业农村部门要加快秸秆还田、玉米—大豆轮作、深松深翻、高光效休耕轮作栽培、农业有害生物综合防治、增施有机肥等关键技术的推广应用，并不断创新耕地土壤修复技术，从而提高土壤养分含量，改善土壤理化性状，实现提升耕地土壤性能、增强耕地利用效率的目标。

3.4 坚持占补平衡，加强新增耕地管护

一是落实好城乡建设用地增减挂钩政策，依托农村宅基地整理、闲置土地开发等方式，在确保建设用地的同时减少对耕地的占用［7］。二是自然资源、农业农村部门要做好耕地资源管理工作，进一步保障耕地占补平衡的质量，确保耕地保护与利用有机平衡。相关部门要按照法规政策加大对耕地补充工作的验收力度，杜绝用劣质耕地补充被占用的优质耕地，并加强对新增耕地的管理与保护，利用土壤修复和培肥技术不断提高土壤有机质含量、优化土壤理化性状。同时，在耕地占补监管工作中，要对耕地补充质量低的项目责任方进行整改和处罚，切实保护好珍贵的耕地资源。

4 结语

随着经济社会发展，项目建设对土地资源的需求越来越大，城镇化、工业化的发展导致耕地占用数量快速增加，给农村经济发展和农业现代化建设带来巨大压力。因此，相关部门要强化耕地保护意识，切实加强耕地保护法规制度的落实，采用先进技术进行耕地土壤修复，做好耕地占补平衡工作，不断提升耕地质量，为农业经济发展和国家粮食安全提供坚实保障。

参考文献：

［1］张强，张力军.全省耕地保护目标责任制考核情况公布［N］.吉林农村报，2022-08-19（8）.

［2］闫虹瑾.打造“梨树模式”升级版：我省推进黑土地保护性耕作纪实［N］.吉林日报，2022-05-03（1）.

［3］郭庆海.粮食主产区耕地质量问题及其保护对策：以吉林省为例［J］.当代农村财经，2014（10）：8-12.

［4］倪锦丽.吉林省东辽县耕地保护问题研究［J］.吉林工程师范学院学报，2017（5）：20-22.

［5］邸延顺，孙嘉利.黑龙江省黑土耕地保护存在的问题及对策建议［J］.现代化农业，2020（10）：53-56.

［6］臧春明.新时期提升我国耕地保护实效的思考［J］.国土资源，2018（8）：28-29.

［7］关侠.基于新型城镇化背景下的吉林省耕地保护研究［D］.长春：吉林农业大学，2016：25-26.

作者简介：季剑峰（1987—），男，本科，助理工程师，研究方向：国土资源管理。