以“房地一体”为原则的农村宅基地使用权继承问题探究

［摘 要］ 在乡村振兴进程中，农村宅基地制度改革是重要一环，宅基地使用权继承问题的解决是改革的必然要求。遵循“房地一体”原则对于解决农村宅基地使用权继承问题具有重要意义。但目前，利用“房地一体”原则处理宅基地使用权继承问题时仍面临诸多困难，为了有效解决这些问题，要采取针对性的对策：虽然《中华人民共和国民法典》等并未明确规定“房地一体”原则可以适用于宅基地使用权继承问题，但考虑到民事法律的特性，不能就此排除该原则的适用性；当地上房屋所有权缺失时，可以区分继承人的身份分别处理；“房地一体”与“一户一宅”针对的是两种不同取得方式，并不存在天然冲突；“地随房走”与“房随地走”是同一原则的两方面，应以“地随房走”来处理宅基地使用权继承纠纷。

［关键词］ 宅基地使用权；继承；房地一体；一户一宅

［中图分类号］ D922.32；D923.5 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）11--4

1 问题的提出

乡村作为农民生产、生活的重要载体，集中反映了农民与土地及其他资源之间的关系。随着乡村振兴战略的实施，农村土地制度的系统改革刻不容缓。当前，农村“三块地”中农村承包地、农村集体经营性建设用地的制度改革体系已经较为成熟，但农村宅基地制度改革却相对缓慢。

在乡村振兴战略不断推进的过程中，难免要征用农村的土地和房屋，这使得宅基地及地上房屋具有更高的经济价值，由此引发的为获得拆迁补偿款而进行的诉讼日渐增多。通过对相关案例进行分析可以发现，虽然当事人起诉的直接目的是获得土地补偿金等财产利益，但处理该类案件的根本在于解决对应范围内宅基地使用权及房屋所有权的归属问题。通过实际考察获知，目前村民取得宅基地使用权的方式以继承为主［1］，因此，探索宅基地使用权的继承问题对解决相应纠纷具有较大意义。

由于农村房屋的所有权和宅基地使用权是不可分割的整体，因而在处理宅基地使用权继承问题时，我国实行“房地一体”原则，即在继承人因继承合法享有的房屋所有权时，应一并享有宅基地使用权。但是，该原则的适用也存在一定困境。由此，笔者尝试探讨“房地一体”原则的法律依据，分析该原则的具体内容及其在宅基地使用权继承中的应用意义，总结以该原则处理宅基地使用权继承时存在的问题，并提出相应的解决建议，以期促进乡村振兴战略的有效实施。

2 “房地一体”原则的内涵

2.1 “房地一体”原则的法律依据

“房地一体”原则在立法中首次体现是1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例23条和24条明确提出了“房随地走”“地随房走”的概念。其23条规定：“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”其24条明确提出：“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让。”自此，“房地一体”原则为此后立法所遵循［2］。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第356、357、397条也规定建设用地使用权等与地上建筑物所有权需一并处置，其中之一必然随着另一权利的流转、抵押而一同转移。此外，《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第32条及《中华人民共和国担保法》第36条也有相似规定。上述法律条文基于土地与建筑物之间的客观同一，规定了土地使用权与房屋所有权一并移转，并视两个权利人为同一主体［3］。虽然上述法律条文中并未直接出现“房地一体”的字眼，但通过提炼概括，能得出“房随地走，地随房走”的内涵，也就是“房地一体”原则。

在其他规范性文件中，对“房地一体”原则也有所规定。《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）文件规定了“房地一体”的登记流程、内容及常见问题的处理方法等；2019年，农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出要做好“‘房地一体’的宅基地使用权确权登记颁证”的保障措施；2020年，自然资源部发布的《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》的第6条承认了非集体经济组织成员在“房地一体”原则下可以继承建有房屋的宅基地使用权，这是目前比较新的且级别较高的肯定“房地一体”原则对宅基地使用权继承作用的准规范法源［4］。

2.2 “房地一体”原则的内容界定

正如美国法理学家博登海默所指出的那样：“概念乃是解决问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地、理智地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种易懂明了的方式把这些思考传达给他人，如果我们试图完全摒弃概念，那么整个法律大厦就将化为灰烬。”因此，要探究“房地一体”原则在宅基地使用权继承问题上应当如何适用，首先需要讨论“房地一体”原则的具体内容。

首先，何为“房地”？《中华人民共和国宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权，可以依照法律的规定转让。”当“房地一体”原则适用于宅基地时，其中的“地”指的是宅基地使用权，而非所有权；“房”指的是流转当时宅基地上存在的建筑物所有权，并不包括处分之后新增建筑物的所有权。

其次，何为“一体”？具体来说，此处的“一体”应包括两个层面，即静态层面的“一体”和动态层面的“一体”。其中，静态层面的“一体”指的是房屋所有权和宅基地使用权应归于同一权利主体；动态层面的“一体”指的是两项权利应当一同流转。从目的解释角度来看，动态层面的一同处分是为了确保静态层面的主体一致，以减少权利归属于不同主体而产生的纠纷。而房地一同处分又能分为两个部分，即“房随地走”和“地随房走”。“房随地走”指地上房屋所有权应随宅基地使用权的处分而处分；“地随房走”则相反，是指宅基地使用权应随房屋所有权的移转而移转。当然，虽然宅基地使用权和房屋所有权是一体的，但两个权利是分别设立的，相互独立，不能因“房地一体”而否定两者的独立性［5］。

3 “房地一体”原则对农村宅基地使用权继承的意义

3.1 有利于保有房屋及宅基地的经济效益

使用“房地一体”原则处理宅基地继承纠纷最直接的意义是有利于保有宅基地及地上房屋的经济价值。只要在土地上建设了房屋，宅基地与地上房屋在物理状态上就紧密结合在了一起，天然不可分离，要想实现双方的经济价值，房屋及房屋占用范围内的土地必须互为支持。这就导致房权和地权需要一同处分且主体同一，否则土地使用权人有权要求建房人拆除房屋以保障其利益，而房屋权利无法得到保障也必然会导致房产价值下降；或者因宅基地上非本人房屋的建造占用了土地，也会使地权人经济目的无法实现。可以说，房、地分离必然损害双方经济利益。而将两者一体化处分，能维持现存建筑物的完整性，使权利人更高效地利用土地资源，并且最大限度地保障建筑物及土地的经济价值不被破坏。

3.2 减少纠纷，促进秩序稳定

当房、地分离时，房屋所有权与宅基地使用权分属于不同的主体，双方均享有合法权利。但事实上，由于房、地物理层面的一体性，只享有一种权利的主体往往无法较好地使用其权利。这就导致出现了即使宅基地继承问题经过诉讼在法律层面被处理，但仍然实行困难的情况，纠纷依旧存在。而依据“房地一体”原则将房、地归于同一主体，权利人可以有效实现其权利，既有利于保障房屋与土地的价值，实现资源有序利用，也能使社会生活中的物权关系更加简单明确，减少纠纷的产生，维护秩序稳定和公序良俗。

3.3 简化登记手续，便于统一管理

当宅基地使用权与房屋所有权分属不同权利人时，法律既需要确保房屋所有权人的利益，又要保证宅基地使用权人的权利，这无疑会产生更烦琐的登记手续、更多的时间成本和更复杂的权利关系。而“房地一体”强化了对农村土地及其上房屋产权的统一管理，减少了基层对同一对象重复登记的现象，简化了登记手续，明确了权利归属，保障了房产地权的安全和权利人的利益。

4 “房地一体”原则解释宅基地使用权继承涉及的问题及相应措施

4.1 “房地一体”原则适用范围问题

从《城市房地产管理法》《民法典》等阐述的“房地一体”原则的具体内容来看，在我国立法中，该原则主要适用于国有建设用地及地上建筑物，并没有规定其是否适用于宅基地使用权及地上房屋。

笔者认为，无论国有建设用地使用权或农村宅基地使用权，这两类权利设立的目的都是在所有土地上建造并且保有相应建筑物，反映了土地与房屋之间相似的物权利用关系。从目的解释的角度来看，由于这种相似性，即使法律并未规定“房地一体”可以适用于宅基地，也应允许该原则类推适用于宅基地使用权。

同时，虽然《民法典》等法律条文并未直接规定“房地一体”原则可适用于宅基地领域，但也并没有相关条款对其进行特别限制。考虑到民事法律的特质，不能仅仅因为法律条文缺乏明确规定而对宅基地使用权排除适用。同时，正如上文“房地一体”原则法律依据部分所述，各类规范性文件中均已规定宅基地使用权与房屋所有权可以适用“房地一体”原则。这些不同时间跨度的文件规定，也从侧面表明我国一向主张“房地一体”原则可以适用于宅基地使用权继承问题。

4.2 房屋未建造或毁损灭失后宅基地使用权继承问题

宅基地使用权作为一项土地使用权，具有福利性且无期限限制，而房屋是一种客观存在的不动产，必然会出现未建造或已经毁损灭失的情况。“房地一体”原则的适用需要满足宅基地使用权及房屋所有权均存在，因此，不得不探讨当房屋失去使用价值甚至不存在时，宅基地使用权如何继承。笔者认为，在此种情况下，应区分继承人是否具有集体经济组织成员身份。

4.2.1 继承人为非集体经济组织成员时。宅基地制度是针对集体经济组织内部成员设立的一种福利性制度，其为农民提供基本的居住空间，承担着社会生活保障功能。在我国土地形势日益严峻的当下，不应允许非本集体经济组织的成员无限制享有和村民同等水平的宅地基使用权，否则，不仅会违背宅基地制度设立之初保障农村居民“居者有其屋”的初衷，而且会加剧土地资源短缺。

笔者认为，当非集体经济组织成员为农村宅基地继承人，且存在宅基地上房屋未建造或毁损灭失的情况时，其不具有房屋所有权，因为并未满足“房地一体”原则的适用前提，此类继承人不能继承相应的宅基地使用权。

4.2.2 继承人为集体经济组织成员时。宅基地使用权具有福利性，因此，笔者认为，若集体经济组织成员能无条件地继承宅基地使用权，会对日益严峻的土地形势造成更大的压力。因此，对该类主体的继承也需要进行一定限制。当然，相较于前一种情况而言，对集体经济组织成员继承的限制可以适当放宽。笔者认为，当此种继承人在继承之前未分配或足额分配到宅基地，并且不存在将已有宅基地及地上房屋出卖、出租的情况时，即使地上房屋已经毁损灭失，也应允许其在法律规定的限额面积内继承相应的宅基地使用权［4］。当然，由于宅基地的有限性及公平因素的制约，继承人继承宅基地使用权后，在其他条件不变的情况下，不应再另行申请宅基地［6］。

4.3 “房地一体”原则与“一户一宅”制度的矛盾性问题

《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”。宅基地制度设立的目的是满足我国社会保障体系无法完全覆盖的农村地区农民的居住需求，使农民“居者有其屋”。宅基地制度特有的福利性和社会保障功能从根本上要求权利人获得的权利应是有所限制的权利。而按照“房地一体”原则继承宅基地使用权，极有可能使一些继承人获得超出“一户一宅”范围规定的宅基地，因此，“房地一体”与“一户一宅”两项原则天然存在矛盾。

有观点认为，现行法律禁止的是农民在已有宅基地使用权的基础上，出卖、出租地上房屋后再行申请的情况，但并没有禁止村民拥有多处宅基地。因此，“一户一宅”作为一种限制性规定，针对的应是宅基地使用权的原始取得。笔者赞同这种观点。继承作为继受取得的一种方式，并非原始取得，可以不受“一户一宅”规定的限制。同时，众多规范性文件如2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》及2011年《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》也规定，因继承导致已有宅基地村民获得第二宗宅基地使用权的可以发证登记。由此可见，权利人因继承宅基地使用权导致突破“一户一宅”限制的情况不同于一户成员自行申请多处宅基地，是法律许可的。