我国数字乡村建设现状及优化路径
作者: 李婷 陈楠[摘 要] 乡村建设过程中,数字信息技术起到了关键作用。数字乡村建设是推动乡村振兴发展的强大引擎,以数字技术赋能乡村振兴,有利于充分发挥信息化对乡村振兴的驱动作用。我国各地区对数字乡村建设进行了一定的实践探索,并取得了显著成效,但由于我国数字乡村建设刚起步不久,面临着财政资金紧缺、治理服务水平不高和平台建设有待完善、相关法律法规体系不健全、农民数字素养低下及农业产业数字化程度不高等问题。为此,在今后的发展过程中,我国要不断拓宽信息基础设施建设资金来源渠道,完善数字乡村建设治理体系,加强数字化共享平台建设,激活数字乡村治理的人才动力,发展数字型农业产业。
[关键词] 数字乡村;乡村治理;乡村振兴
[中图分类号] F323.3 [文献标志码] A [文章编号] 1674-7909(2022)13--5
0 引言
党中央高度重视数字乡村战略。2018年中央一号文件(《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》)明确提出“实施数字乡村战略”。2019年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》提出:“数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用,以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程,既是乡村振兴的发展方向,也是中国数字战略的重要内容。”2022年4月,中央网信办、农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部、国家乡村振兴局联合印发的《2022年数字乡村发展工作要点》明确提出,到2022年底,数字乡村建设取得新的更大进展。同时,其还部署了10个方面、30项的重点任务。因此,加强数字乡村建设尤为重要。笔者就我国数字乡村建设取得的成效和存在的现实困境进行分析,并提出针对性的解决建议。
1 研究进展与问题的提出
自中央提出实施数字乡村战略后,数字乡村建设成为研究热点。张鸿等[1]构建了数字乡村发展指标评价体系。吕普生[2]认为,建设数字乡村要以解决城乡数字鸿沟和有效应对城乡信息分布态势为出发点。苏红键[3]通过构建“1+5(N)”数字乡村建设体系,促进乡村智慧化建设。王薇等[4]从空间、利益与权力3个维度展现了数据赋能乡村治理的实践过程和运行机理。毛薇等[5]通过探索“互联网+”等组合方式提出数字乡村建设治理模型。沈费伟[6]探索研究了乡村数字治理的实践逻辑。自数字乡村建设提出以来,学术界对该话题的研究已形成一系列研究成果,但有关数字乡村建设与“三农”问题的联系尚未形成清晰的逻辑构架,大多数学者只是从“三农”中的某一部分进行研究,缺少全方位、系统性的形成逻辑研究[7]。作为新兴研究领域,数字乡村建设要立足乡村基本要素,从农村、农业、农民基本工作着手,研究数字乡村建设的逻辑框架和解决路径,加快乡村数字化建设,充分发挥数字技术对乡村振兴发展的赋能驱动作用,推动数字中国整体建设。由此,笔者尝试从农村、农业、农民3个维度出发,分析我国数字乡村建设取得的成就和存在的现实困境,并在此基础上探索优化数字乡村建设的三维路径,从而积极推进数字乡村建设。
2 我国数字乡村建设取得的成效
近年来,在各项国家战略和宏观政策的部署和指导下,各级地方政府就数字乡村建设开展了一系列实践探索,乡村数字化水平也得到了一定程度的提高。信息基础设施在农村地区的建设为实现乡村数字化奠定了基础。截至2021年12月,我国现有行政村已全部实现“村村通宽带”的建设,农村地区的互联网普及率为57.6%,农村网民规模达2.84亿。乡村治理数字化的推进,是基层治理效率提高的主要途径。农业农村部2021年底发布的数据显示,2020年,全国县域政务服务在线办事率为66.4%,县级农业农村信息化管理服务机构覆盖率为78.0%,“雪亮工程”行政村覆盖率为77.0%。目前,国内许多地区已经建立各具特色的农村数字化发展模式,如农业产销数字化的广东模式、大数据支撑大扶贫的贵州模式,推行进村入户工程、“农民之家”服务的辽宁模式。一些乡村试点地区的数字化工程建设也取得了一定成效。例如,黑龙江北大荒集团通过数据化分析创新农作物品种;北京市平谷区利用“平谷一键智慧游”促进当地农文旅融合发展;重庆市荣昌区打造国家级生猪大数据中心;杭州市余杭区构建集科技创新、智慧赋能、数据驱动于一体的“乡村大脑”;福建省大田县依托“互联网+农业”探索“认养农业”模式,推动农业资源的流转。随着数字乡村建设的不断推进,乡村数字经济发展迅速,农业生产智能化、经营网络化水平有了大幅度提高,依托互联网开展的农村创业创新蓬勃发展,乡村网络文化也繁荣发展。
3 我国数字乡村建设面临的困境
3.1 农村数字化建设受诸多因素制约
3.1.1 数字化财政资金紧缺。我国数字乡村建设覆盖面大、周期长、成本高,加上部分地区地势复杂、基础设施建设困难等,因此,进行数字化建设时,政府必须持续投入财政资金。除此之外,数字乡村建设是一项系统性工程,不仅涉及一些公共物品和服务的提供,也涉及私人物品范畴[8]。因此,数字化建设不仅需要政府的财政投入,而且需要引进社会资本。但现阶段,为了全面推进乡村振兴,我国政府把目光聚焦在更为直接的乡村经济建设上,将经济发展作为工作重点,忽视了对数字乡村建设的关注。此外,在新型冠状病毒肺炎疫情的影响下,包括基层政府在内的各级政府都面临着较大的财政问题,导致数字化建设财政投入不足。由于数字乡村建设周期长、回报率低等,导致社会资本把资金投放在利润更高的领域。资金缺口导致乡村信息化基础设施投入不足,从而阻碍数字乡村建设的推进。
3.1.2 治理主体综合服务水平不高。首先,基层
治理主体数字化素养较低。由于基层工作强度大、工资待遇较低等,对优质人才的吸引力不足,导致人才断层、技术人员不足。根据路径依赖理论可知,传统决策模式会对当前决策产生无形的刺激和惯性。在数字乡村建设过程中,传统管理偏好也发挥着重要作用,其具体表现在基层领导者偏好传统“实干”的决策方式。部分基层工作人员把努力工作而获得的疲惫感当成其工作取得成效的指标,这种疲惫感使基层治理人员获得高度的自我满足。他们常常认为,与其花费大量时间学习数字技能,远不如多完成几项任务指标。这种现象导致治理主体的数字化素养较低。
其次,治理主体服务意识有所欠缺。聚焦于使用者和公民的需求是数字乡村建设的基本原则和价值取向[9]。若数字化建设不能服务于公众,将失去价值和意义。现阶段,受国家政策导向和上级政府部门的推动,大部分基层政府实施数字化建设时处于盲目跟风、急着上马、赶着上线的状态。其在数字乡村建设中扮演着“操作者”的角色,缺乏数字化建设的自主性和服务意识。再加上官僚组织结构特性和上级政府部门对数字基建的考核,基层政府只关注数字乡村建设的数量与速度,未能充分听取农民意愿。这导致基层建设人员并未真正关心建设结果能否真正满足当地居民的实际需求,导致“为民而建”的数字乡村服务工程逐渐演变成急功近利、不切实际的政绩工程。
3.1.3 乡村治理数字化平台建设不完善。通过统一的数字化服务入口获得完整的、跨机关的、整合式服务是公共服务数字化的特点之一[9]。现阶段,乡村治理数字化平台建设不完善,导致信息共享整合效率低下,数据孤岛、数字壁垒现象突出。
数字化乡村建设中,数据共享、信息化平台建设等技术尚不成熟,数字化建设概念标准还未统一,各地区在进行数字化建设过程中存在多头开发、各自为政的现象。这导致不同地区、不同部门的信息资源分散在各自独立开发的数据库中,信息之间互不流通。同时,相互独立的数据库意味着各部门所掌握的信息资源存在差异性。这导致治理质量参差不齐,未有效达成数字化治理服务的目的。此外,由于乡村数字经济建设资源不平衡,城乡资源差异大,导致农村基础设施建设相对滞后,具体体现为:在建设数字乡村时,数字技术、资源的下沉大多停留在县(镇)级层面,信息技术难以落实到基层,形成城乡数字鸿沟、信息悬浮化现象,阻碍了数字乡村建设的步伐。
3.1.4 数字乡村建设法律体系有待进一步完善。首先,政府在进行数字乡村建设时,对治理主体权责界定不清,易引起治理主体之间相互扯皮、互相推诿现象的发生。其次,在数字开发方面,数字建设财政支出等相关数据公开标准体系不完善,公开的内容不够全面深入,导致乡村居民难以准确了解数字化建设进程。再次,缺乏相应的反馈回应机制。建设主体与村民之间信息沟通渠道不畅,村民难以向基层政府传达自身实际需求,基层政府也不能获取相应的反馈信息对数字化建设目标加以调整,从而导致数字化建设方向与实际需求不符。最后,在信息安全方面,也没有形成完善的有关网络信息安全的法律监管体系,乡村居民信息安全缺少相应的法律保障。
3.2 新型农民培养面临新挑战
乡村居民作为数字化建设的主体和数字化成果的享受者,其自身发展影响着数字化乡村建设水平。因此,培养一支素质高、能力强的新型农民队伍对推动数字化乡村建设具有重大意义。但从当前实际情况来看,我国新型农民培养还面临着诸多问题。
首先,农村人才紧缺。当前,我国城乡发展差距仍然较大。相比于农村,城市有着更好的发展机会、更多的就业岗位及更高质量的社会保障体系。因此,大量乡村居民尤其是本土精英人士为了追求高质量的生活而纷纷涌入城市,不仅带走了大量优质的人力资源,而且进一步加深了农村的“空心化”和“老龄化”。乡村滞留下来的大多为老龄人口,其认知能力和学习能力退化,再加上缺乏对数字化世界的适应能力[10],导致其难以参与数字化建设,从而使乡村建设面临人才缺口。
其次,农民群体数字化素养不高。在信息获取方面,乡村人口以老年人为主,其对手机功能的适应能力不足,难以通过网络获取日常信息。同时,大部分居民对数字化的使用只停留在基础的消息传输和娱乐阶段,没有意识到可以利用数字技术学习新技能。在数字化学习方面,由于数字化技术门槛较高,学习难度大,多数农民文化水平较低,难以通过培训提升自身的数字化素养。此外,大多数农民都把时间和精力投入低效的农业活动,没有多余的时间和精力去提高自身的数字化素养。
3.3 农业产业数字化程度不高
首先,农业科技供需不匹配。一方面,部分农业技术过于先进,与当地农业发展现状不适应。农业数字技术主要用于规模化农业生产,而分散的农户生产难以实现数字化[11]。此外,部分地区不考虑农业机械生产在当地的适用性,一味追求机械化生产,导致农业生产率难以得到有效提升。另一方面,部分农村地区现有的农业科技服务渠道难以满足农业发展现实需求。
其次,农产品产销渠道不畅。随着数字经济的发展,电子商务模式、直播带货模式等数字化销售模式在农村地区快速兴起,一定程度上拓宽了农产品的销售渠道。但是,由于农村地区缺乏与农产品产销相对应的农产品区域流通机制,再加上农产品交易平台和存储运输等基础设施不完善,新兴农产品产销渠道同与之配套的基础设施、制度体系建设的发展不协调,导致物流成本管理、产品运输效率、销售平台规范[12]、全流程可信溯源体系等出现新问题。
4 数字乡村建设的优化路径
4.1 拓宽信息基础设施建设资金来源渠道
农村信息基础设施建设是乡村数字化发展的必要条件,但信息基础设施建设和完善需要大量资金作为支撑,对农村而言,只依靠政府财政投入引导是远远不够的。因此,要想为数字乡村建设争取更多的社会资源,保证建设经费充足,强化信息基础设施建设的经费保障,就需要通过多渠道筹措乡村数字化基础设施建设资金。一方面,畅通融资渠道,打造数字金融服务平台,为农村地区提供保险、基金、融资租赁等多元金融产品或服务;推动信用户、信用村和信用镇建设,引导社会上的资本、技术、相关信息技术人力资源等向数字乡村建设汇集,并为社会资本的广泛参与提供安全保障。另一方面,完善农村金融财税优惠政策,吸引投资,盘活农村沉睡资产[13];鼓励外地与农村特色农产品、产业相关的企业或者电商平台在农村落户,直接与当地农民合作。
4.2 完善数字乡村建设治理体系
首先,明确数字乡村治理主体的权责关系,不断完善农村智慧党建体系,坚持党领导一切,促进乡村地区社会治理精细化,鼓励多元主体共同参与数字乡村治理,释放基层活力。