增量社会资本：构建乡村治理共同体的三重路径

［摘 要］ 构建乡村治理共同体是推动基层治理能力与治理体系现代化的必然要求。通过解读社会资本理论与构建乡村治理共同体的内在关联，可以发现信任、网络、规范三要素分别构成了乡村治理共同体的基石、载体与保障。然而，乡村社会资本在乡村转型过程中日渐式微，信任基础薄弱、参与网络不发达、社会规范欠缺等问题制约着乡村治理共同体的形成与发展。鉴于此，需要从信任、网络、规范三要素入手增量社会资本，通过培育多元主体的公共精神和共同体意识等手段来构建协同高效、可持续发展的乡村治理共同体。

［关键词］ 乡村治理共同体；社会资本；协同治理

［中图分类号］ D422.6 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）14--4

1 问题的提出与文献回溯

基层治理是国家治理的基石，是党和政府服务人民群众的“最后一公里”。党的十九届五中全会提出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标。2021年7月，中共中央、国务院联合印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，坚持共建、共治、共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，为“十四五”时期基层治理创新实践指明了方向。乡村治理共同体是基层治理共同体的重要组成部分，构建乡村治理共同体是助力乡村振兴、实现乡村治理有效的关键之举，对实施乡村建设、农村人居环境整治、全域土地综合整治等行动可起到重要的推动作用，有利于维护乡村社会稳定发展、加快提升农业农村现代化水平。

在多重政策背景和地方实践基础上，我国学术界围绕乡村治理共同体这一议题开展了广泛研究，研究内容主要聚焦以下3个方面。一是乡村治理共同体的概念与特征研究。乡村治理共同体是农村基层党组织、基层政府、村委会、社会组织、新乡贤及村民在共同利益与共同价值追求的基础上形成的有机联合体［1］，其以坚持党的领导为前提，以乡村社会资源为支撑，以实现乡村善治为目标［2］。乡村治理共同体具有灵活性和开放性特点，主张采用多元主体协同、协商的柔性治理手段［3］。其中，基层政府发挥指导和支持作用，企业是合作对象，新乡贤则扮演咨询者的角色［4］。二是构建乡村治理共同体的价值理性研究。有学者基于马克思主义共同体思想提出，构建乡村治理共同体是对马克思主义共同体思想的继承与发展，是“以人民为中心”的执政理念的现实写照，是推进乡村治理能力现代化的必然要求［5］。通过构建乡村治理共同体，既可以重塑村民参与乡村治理的制度化途径，明确村民的主体性地位，又能充分发挥党的领导、行政指导、市场主体配合的作用，保证治理有效［6］。三是乡村治理共同体的建构困境与突破策略研究。有学者通过考察乡村共同体的历史变迁，认为关系网络“陌生化”、村治主体“空心化”、公共价值“虚无化”、乡村治权“微弱化”和乡村治理“异质化”使乡村治理共同体陷入重塑困境［7］。此外，许多学者从多角度提出了乡村治理共同体的建构路径，如对乡村治理共同体赋权增能［8］、创新乡村服务与治理体系［9］、构建公共道德平台并发挥主体价值作用［10］等。目前，学术界多从西方公共治理理论体系与共同体理论中追溯构建乡村治理共同体的理论渊源，在应然层面上回答了构建乡村治理共同体的内在逻辑，但对其影响因素及困境的研究缺少系统的理论框架。

乡村治理共同体坚持以人民为中心的治理理念，强调村民、乡村社会组织等多元主体的参与合作，而社会资本在促进合作性共同体建设方面发挥着重要作用。鉴于此，笔者将社会资本理论作为分析框架，首先阐释社会资本理论与乡村治理共同体建设的内在契合性，其次从信任、规范、参与网络3个维度解读构建乡村治理共同体的现实困境，最后就如何培育增量社会资本，促进乡村治理共同体高质量发展提出优化策略。

2 社会资本理论：构建乡村治理共同体的分析框架

社会资本概念兴起于西方，在社会学、政治学、公共管理学等领域被广泛应用。法国社会学家布尔迪厄在《社会资本随笔》中基于个体层面正式提出社会资本概念，即社会资本是个人在社会结构中的网络关系。美国社会学家科尔曼从结构功能主义的角度解读了社会资本的多种形式和特征，认为社会资本具有生产性，影响人们某些目标的实现。美国学者帕特南［11］通过对意大利南北经济差异的研究，基于社会层面提出了社会资本的经典定义，即“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。帕特南提出的这一定义对学术界产生了深远影响，成为治理研究的一个重要视角。目前，国内诸多学者将社会资本理论运用到我国社会治理研究领域，但却较少关注乡村这个基础却复杂的治理场域。构建乡村治理共同体不仅依赖多元主体参与，更要明确各主体的角色定位，加强多元主体间的协同合作这是因为有参与、无合作的乡村治理共同体不能实现治理有效。因此，笔者以社会资本理论为研究框架，尝试探寻乡村治理共同体的建构逻辑与实践路径。

2.1 信任要素：为构建乡村治理共同体提供基石和动力

信任是一种情感认同、一种依赖关系、一种社会黏合剂，是社会资本的核心要素。在乡村治理共同体内，基层政府、社会组织及村民等主体的多元协同行动是其运行的核心动力，而信任及其价值的发挥可以降低交易成本，促进合作网络的形成与发展。具体来看，一个具有较高公信力的政府是很容易吸纳社会力量参与乡村治理共同体建设的；同时，传统的由血缘、地缘关系在乡土社会建立的信任，在村民动员、资金筹集、协商决策等方面可以起到重要的铺垫作用。当然，信任也是一个互动且延续的过程。如果因某个主体的不当行为使信任链条断裂，乡村治理共同体的合作基础就会松动。所以，只有夯实信任基础并依靠各主体共同维持下去，才能构建起一个坚固又充满活力的乡村治理共同体。

2.2 网络要素：为构建乡村治理共同体提供运行平台

网络是乡村治理共同体的实践载体。就个体而言，网络主要指个体在社会交往中形成的网络关系；就社会层面而言，网络要素包括村民与村两委、企业、社会组织等主体在内的横向社会网络。在传统的乡村治理中，“基层政府—村委会—村民”的纵向关系网起主导作用，村民基本处于无参与、无合作的被领导状态。构建乡村治理共同体，是对传统关系网络的突破与超越：其一，基层党政部门在构建乡村治理共同体中起引导与牵头作用，位于网络的核心；其二，企业、新乡贤及各社会组织的嵌入丰富了网络形态，在党建引领下起到缓解政府资金压力、提供基本公共服务、激发村民参与意识等作用；其三，村民在网络中从被动接受者转变为主动参与者，角色转变能够激发其参与自治与合作治理的意愿，进而减少各项政策实施的阻力。

2.3 规范要素：为构建乡村治理共同体提供双重保障

社会资本中的规范要素是构建和维护乡村治理共同体的重要保障，可分为内生型与外力型（内生的、非正式的、柔性的传统风俗、道德伦理、村规民约等，外力驱动的、正式的、强制性的法律法规、政策文件等），二者从互惠和约束两方面共同作用于乡村治理共同体的构建与完善。例如，村规民约作为一种非正式制度，是多元主体经过长期的利益诉求和相互博弈后形成的共识，不仅可以通过将村民纳入决策议程的方式培养村民参与意识，还能强化制度信任、增强网络韧性；国家法律作为一种正式制度，可以通过强制约束或惩罚等手段引导各主体步入正轨，塑造乡村整体利益至上的理念。

3 社会资本阙如：构建乡村治理共同体的现实困境

3.1 构建乡村治理共同体的信任基础薄弱

信任是构建乡村治理共同体的基本前提，但乡村社会信任基础较为薄弱。一方面，建立在血缘、地缘基础上的“特殊信任”不断弱化。随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，广大农民的主体意识被唤醒，农村集体主义意识走向衰弱，传统的信任格局逐步瓦解。同时，随着城乡融合发展、乡村振兴战略等的实施，乡镇企业得到发展，外来务工人口的流入进一步打破了乡村原有的信任格局。另一方面，我国乡村基层干群之间存在一定程度的信任赤字，主要表现为部分村民对乡镇政府、村两委和社会组织不信任。第一，部分地区乡镇政府“任务型治理”倾向明显，其过分追求经济利益而忽视公众需求的短视行为消耗了基层群众的信任。第二，随着基层治理任务的日益繁重，部分地区村两委在基层工作中存在工作不公开透明、漠视群众利益和公共服务需求、拖延解决群众问题等弊病，让村民对其失去了信任。第三，社会组织参与乡村治理是大势所趋，但其嵌入乡村社会信任体系需要一个漫长的过程。在基层治理实践中，群众习惯有事找政府，往往不信任甚至抵触社会组织，阻碍其工作的正常进行。此外，社会组织常常视乡镇政府、村两委为重要合作对象，而忽视引导村民参与、不顾村民诉求，这进一步加剧了村民的不信任。综上，乡村社会多元主体间的不信任状态使构建乡村治理共同体面临信任危机。

3.2 多元主体参与网络不发达

就社会层面而言，社会发展现代化逐步打破了传统乡村的封闭性，乡村熟人社会和家族式网络格局伴随着乡村流动性的增强而瓦解，致使乡村社会关系陌生化、脱域化，社会网络呈现出弱关系、低互动的特征。同时，在这个具有伸缩性的网络中，随时随地有一个“己”作中心［12］。在自我主义和流动性因素的驱动下，社会网络的不确定性增强，存在个人网络驱逐公共网络的可能性。另外，在实施数字乡村战略的背景下，乡村治理数字化为参与网络升级提供了契机，但农民数字素养较低、农村数字基础设施建设滞后、技术形式化与技术人才不足等现实问题制约着多元主体网络聚合的实现。

就各个主体而言，参与网络不发达体现在以下两方面。一是村民主动参与意识弱，治理主体性受限。由于乡村社会利益关联程度弱化，村民缺乏主动参与乡村治理的内生动力，积极性不高，往往表现为“事不关己，高高挂起”的状态。同时，在传统乡村治理中，村民多被视为治理对象，即便有所参与，也是被动参与，基本处于“有参与、无合作”的状态。二是部分村干部工作能力不足加剧了参与网络的松散程度。部分乡村村干部老龄化、低学历、数字技术能力弱、群众基础薄弱等突出问题严重影响了其动员力与号召力，导致村民参与的外部激励不足。另外，在“官本位”思想和绩效考核压力的影响下，部分村干部会本能地将用于乡村治理的精力转移到行政任务的完成上来，从而不能及时回应村民诉求，甚至阻塞村民参与渠道。

3.3 构建乡村治理共同体的规范欠缺

在乡村治理共同体中，各主体的知识背景、社会地位、利益诉求差异较大，要想统一治理理念、方式、目标，形成治理合力，就需要规范地制约与引导。而在城市化进程中，乡村的“乡土性”逐渐流失，在个人主义和功利主义的冲击下，传统规范的内在约束力越来越小。一方面，年轻人质疑传统规范的合理合法性，作为规范维护者的乡村精英的话语权随之被分解；另一方面，外来者并不一定认同和遵守本土传统。

同时，构建乡村治理共同体的制度供给与创新明显不足。中央虽加强了对农村基层治理的顶层设计，但在对乡村治理主体的权责划分、协同协商机制建设等方面缺乏精细化的制度安排。制度供给不足会放大治理主体间的地位差异，从而强化基层政府的领导和决策地位，加剧“行政吸纳自治”的程度，导致多元主体难以平等地展开对话。此外，基层政府在宏观政策的具体落实方面存在创新不足的问题，如在乡村治理共同体的建构问题上，部分政府在进行政策宣传、鼓励参与的同时却不出台具体的实施方案，导致多元格局迟迟无法形成。综上，传统规范的退场与现代制度的缺位严重阻碍了乡村治理共同体的形成与发展。

4 增量社会资本：构建乡村治理共同体的路径选择

以信任、规范和网络为主要要素的社会资本能够促进自发合作，因此，重塑社会资本是构建乡村治理共同体的重要路径。只有夯实信任基础、强化参与网络、完善内外规范，才能充分激发多元主体参与乡村治理的积极性，合理配置治理资源，构建起一个理念先进、权责一致、协同高效、治理有方和保障有力的乡村治理共同体。

4.1 信任层面：转变治理理念，夯实信任基础

夯实乡村治理共同体的信任基础需要多元主体的共同努力。面对传统信任格局瓦解而现代信任格局难以形成的境况，首先要转变基层政府治理理念。基层政府要转变单极治理理念，充分认识到社会组织、企业、新乡贤、村民等社会力量在乡村治理中的独特主体地位，以协同共治代替单轨式治理，走出基层治理的“塔西佗陷阱”，在群众心中塑造一个良好的政府形象。其次，创新村委会工作方法。村委会不是政府派出机关，是基层群众性自治组织，不能为完成行政任务而脱离群众。在选举工作方面，乡镇政府在鼓励新乡贤、返乡大学生、经济能人参与村干部选举的同时，要积极保障村民的选举权，做到选举过程公开、公平、公正，既要保证干部队伍的整体素质，又要确保村干部是村民信任、认可的村干部。在治理工作方面，村干部要提升自身修养，加强政策学习，坚持群众路线，认真倾听民意，以认真负责的工作态度赢得群众信任。最后，以共同利益联结再造信任格局。在乡村三产融合发展背景下，经济因素对信任的影响愈加明显。乡村治理共同体是一个利益共同体，各治理主体作为利益相关者在治理问题上存在利益博弈，如果感觉个人利益受损或利益分配不均，可能会选择不信任、不参与、不合作。针对此问题，可以通过培养共同体意识，以发展成果共享为目标增强主体间信任，走出集体行动的困境。