延安市全域土地综合整治研究

作者: 李俊超

延安市全域土地综合整治研究0

[摘 要] 如何在现有资源环境约束下,既保证生态保护的迫切要求,又保证对建设用地的需求,同时实现保护耕地、合理补充耕地的目标,是陕西省延安市各级政府和研究人员当下关注的重点问题。在延安市推行全域土地综合整治,既能有效缓解“双保”压力,又能为区域发展提供新的突破口。基于此,对延安市推行全域土地综合整治的主要任务、支持政策、实施模式等进行研究,以期为相关部门和人员开展全域土地综合整治工作提供借鉴。

[关键词] 全域土地综合整治;主要任务;支持政策;实施模式;延安市

[中图分类号] F301.2 [文献标志码] A [文章编号] 1674-7909(2022)20-117-4

0 引言

从土地整理到土地整治,再到土地综合整治及全域土地综合整治,土地整治的内涵和外延不断扩展[1]。全域土地综合整治主要是以乡镇为单元,也可以是以一个乡镇的部分村庄或是一个流域或几个相邻的流域为单元,在科学规划的前提下,依托国土空间规划,聚焦乡村目前存在的土地细碎化、结构布局杂乱化、土地利用率低、生态环境退化等复杂问题,采用一定的复合整治手段,整体推进国土空间综合整治活动,实现农用地高标准化、建设用地高效化、生态环境高质量化[2-3]。目前,全域土地综合整治已成为保障粮食安全、促进耕地质量保护和土地节约集约化利用、解决一二三产业融合发展用地需求、改善农村人居环境、助推实现乡村振兴战略目标的重要工具和主要抓手。

目前,陕西省延安市仅黄龙县三岔镇全域土地综合整治试点项目实施方案获批,并开始试点工作。为满足生态保护的迫切要求、对建设用地的需求,同时实现保护耕地、合理补充耕地的目标,延安市需要积极、高效推进全域土地综合整治工作。

1 政策背景

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略,这是基于我国农业农村发展现状,党对解决“三农”问题作出的总体战略部署。2018年9月,中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,明确提出统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦,优化农村土地利用格局,提高农村土地利用效率;到2020年,开展300个土地综合整治示范村镇建设,基本形成农村土地综合整理制度体系。2019年12月,自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》,明确在全国范围内全面推行全域土地综合整治试点工作。2020年6月,自然资源部在《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》的基础上,印发《全域土地综合整治试点实施要点(试行)》,对试点选址、整治区域划定、整治任务确定、双5%标准、指标认定、内容审查、监测监管、验收评估和负面清单等作出明确要求。2021年4月,自然资源部印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲(试行)》,指导实施方案编制。

2020年1月,陕西省自然资源厅根据自然资源部相关文件,印发了《关于开展陕西省全域土地综合整治试点工作的通知》,提出于2020年开展全域土地综合整治试点工作,计划以20个乡镇为试点。2020年5月,为进一步明确全域土地综合整治领导小组及分工,陕西省自然资源厅印发《关于印发陕西省自然资源厅全域土地综合整治试点工作领导小组及责任分工的通知》,制定了陕西省全域土地综合整治试点实施方案。2022年7月,陕西省自然资源厅印发了《全域土地综合整治试点项目实施管理暂行办法》,对项目实施范围、立项原则、选定程序、申报资料、职责分工、竣工验收和政策支撑等8个方面提出了明确要求,对陕西省全域土地综合整治项目的实施具有较大的促进作用。

2 主要任务

2.1 编制村庄规划

延安市实施全域土地综合整治项目的乡镇政府要根据上级国土空间规划中确定的全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等,统筹组织编制村庄规划,将全域土地综合整治的任务、指标和布局等因地制宜地落实到每个地块中。同时,编制的村庄规划要充分衔接城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线“三线”划定成果。项目涉及永久基本农田布局调整的,要把永久基本农田调整方案纳入村庄规划。

村庄规划要合理确定建设用地规模,依据村庄布局规划和农村产业发展情况合理确定村庄总规模,规划“十四五”期末村庄建设用地总规模不超过规划基期规模。村庄规划要协调安排好村民的生产生活用地,统筹生态用地,合理划定村民生产生活、农业产业发展和生态环境保护等不同种类的功能区域;扎实开展好永久基本农田与现有耕地的保护规划,统筹布局农业产业和设施用地,协调安排基础配套设施、产业建设用房等发展用地。

2.2 编制实施方案

延安市乡(镇)全域土地综合整治项目实施方案(以下简称实施方案)要以乡镇国土空间规划、村庄规划为依据,在充分开展现状调查和可行性分析的基础上,结合可行性研究报告、基本农田调整方案等进行编制。同时,实施方案编制要与村庄规划充分衔接,不能出线规划和实施方案“两张皮”。对于符合申报条件的乡镇(街道办),在县(区)人民政府确认后,由县(区)自然资源局征求同级财政局、农业农村局、林业和草原局、水利局、生态环境局等部门意见,牵头组织编写实施方案并申报,经延安市级自然资源主管部门审查、核准后报陕西省自然资源厅备案。

2.3 开展农用地综合整治

延安市全域土地综合整治项目要求项目实施范围内土地整治潜力较大,耕地后备资源丰富。具体来看,延安市要统筹推进低效园地整理、现有耕地提质改造、高标准农田建设、宜耕未利用地开发等,减少碎片化耕地,优化耕地布局,提升耕地质量。例如,洛川、富县、宜川和宝塔等苹果种植面积较大的县(区),可以考虑推进低效或退化果园整理,以此来增加耕地面积。开展农用地整治后,要明确保证耕地面积有所增加,其中新增的耕地面积不少于原有耕地面积的5%;在全域土地综合整治项目实施过程中,如果需要对永久基本农田进行调整,新增加的永久基本农田面积不得少于调整前面积的5%。

2.4 推进低效利用建设用地整治

延安市全域土地综合整治项目要求项目实施范围内有较多可用于增减挂钩的建设用地,以便开展城乡建设用地整治,如子长市、黄陵县煤矿复垦区,吴起县、志丹县废弃油井区。项目推进过程中要统筹农民新建住宅、农业产业发展、农村公共服务、水利道路基础配套设施等建设用地,有序开展农村废弃宅基地、煤矿和油井等工矿废弃地及其他低效闲置建设用地的整理,进一步加强增减挂钩项目管理,合理优化农村建设用地布局,盘活存量建设用地及闲置资源。

在全域土地综合整治项目实施中,自然资源部门要针对项目设计的相关内容召开村民座谈会,充分了解项目区居民对于全域土地综合整治实施方案的意见,参考项目区居民的意见有序开展农村宅基地整治活动,坚决不能违背村民意愿搞合村并居、大拆大建等活动。

2.5 实施生态保护修复

在全域土地综合整治项目实施过程中,延安市要结合黄河、黄土风情文化特色,注重保留特色村庄,通过整治农村人居环境,防治湿陷性黄土地质灾害,治理废弃煤山矿井,修复石油污染土壤,推进农村垃圾革命、厕所革命、污水革命,加强农村生态环境保护和修复,建设美丽乡村。例如,宝塔区南泥湾镇土地综合整治项目在融合南泥湾大生产运动这一红色主题元素的基础上恢复稻田,再通过实施山水林田湖草生态修复,建设国家湿地公园,将昔日烂泥湾变成陕北好江南,现已建设成一个独具特色的文旅小镇和乡村旅游示范镇(见图1)。另外,根据自然资源部和陕西省相关文件要求,延安市在煤、油、气资源较丰富的地区大力开展废弃煤厂、石油井厂、砖窑厂等矿区生态修复工程。

2.6 保护红色文化村落

延安市各乡(镇)在村庄规划中要严格保护红色文化和黄河文化村落,不能实施破坏乡村风貌和红色文化的建设活动,不能在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动。

同时,延安市应加强村庄规划设计,推进黄河文化精品村、黄土风情村、红色文化旅游体验村、丹霞地貌度假村等创建,如富县直罗红色小镇(见图2)、洛川县土基镇黄连河风情村等。

3 支持政策

全域土地综合整治工作得以在全国大范围开展的主要原因是在已有各类土地整治相关政策支持的基础上,地方具有三大政策调控砝码。

3.1 强化耕地保护,允许合理调整永久基本农田

全域土地综合整治项目为调整永久基本农田提供了新的路径。对于必须要调整永久基本农田的项目,应在编制全域土地综合整治方案时编制整治区域永久基本农田调整专项方案,必须保证新增的永久基本农田面积不少于调整面积的5%;涉及永久基本农田调整的,由陕西省自然资源厅会同省农业农村厅审查核准批复后,即可纳入村庄规划,予以实施。待项目完工并通过竣工验收后,有关部门要及时更新并完善永久基本农田数据库。

3.2 盘活乡村存量建设用地,扩展指标流转范围

3.2.1 全域土地综合整治项目优先保障项目实施区内村庄的建设用地。通过全域土地综合整治腾退的建设用地,在保障项目实施区内农民安置用地、基础配套设施建设用地、公用服务设施用地的前提下,重点用于乡镇一二三产业融合发展,带动产业振兴,进一步增强项目实施区自我造血的功能。

3.2.2 全域土地综合整治项目将凸显农村建设用地价值和收益。全域土地综合整治项目实施后节余的建设用地指标,可用于跨区域的增减挂钩,且可将指标流转的范围从县(区)扩大到省域,甚至东部较发达地区。对于增减挂钩交易指标使用,延安市在优先使用数量上给予一定倾斜,以促进科学合理地配置土地要素。

3.3 激活占补平衡土地开发市场,助力耕地数量和质量双提升

全域土地综合整治项目所产生的新增耕地指标用于占补平衡的,优先在陕西省内统筹安排使用,在指标流转数量上给予一定的倾斜支持,实现延安市占补平衡指标交易利益最大化,667 m2平均指标交易费可达9.2万元;在落实耕地“进出平衡”时,结合延安市低效和退化苹果园地面积较大的有利条件,适当延长项目区内园地、林地等进出划定和审批时限,助推项目更好地落地实施,助力耕地数量和质量双提升。

4 实施模式

4.1 城乡融合发展模式

城乡融合发展模式适用于城镇近郊区,根据乡村自身发展需求,如在宝塔区、安塞区、子长市等经济条件较好的地区,通过对以“低、散、乱”为特征的低效建设用地进行整治,构建农民生产生活用房连片、农业产业集中、基础配套设施完善的新农村,进一步缩小东西部差距、城乡差距,快速推进城乡融合和城乡一体化进程[4]。例如,子长市安定镇依托安定古镇和钟山石窟等旅游景点,利用瓦窑堡会议旧址等,结合现代设施农业,打造集休闲旅游、红色培训、观光农业、现代产业于一体的特色小镇。

4.2 现代农业引领模式

现代农业引领模式适用于农业基础禀赋较好的乡村,如洛川县、富县、甘泉县等洛河流域川道面积较大的乡镇。这些县(区)可以在改善生态环境、保护永久基本农田的前提下,通过土地流转,在规模经营基础上发展有机农业、绿色农业、循环农业、观光农业等现代农业,建设耕地连片、产业集聚的美丽乡村[5]。

4.3 乡村旅游带动模式

乡村旅游带动模式适用于村庄文化底蕴浓厚或红色旅游资源丰富的村庄,如吴起县、志丹县、延川县、黄陵县等。这些县(区)可以通过充分挖掘乡村文化,开发特色红色文化、黄河文化和黄土文化资源,延续乡村文脉,发展乡村特色旅游产业,推动乡村产业发展。

4.4 合村并居开发模式

合村并居开发模式适用于黄土塬面上废弃的村庄、沟台地中较为破旧的村庄、存在地质灾害隐患的村庄、易地扶贫搬迁和生态移民的村庄等,如宜川县、黄龙县、延长县。这些县可积极响应国家宅基地制度改革的号召,通过对村庄进行拆旧建新,盘活存量建设用地,将原村庄同步复垦为耕地,在保护耕地数量和质量的同时保证村民的安全、提高村民的生活质量[6]。

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