永平县生态公益林管理存在的问题与对策

［摘 要］ 永平县是云南省重点林区县之一，生态区位十分重要。当前，永平县在生态公益林管理方面取得了一定的成效，但仍存在一些问题，如落界工作十分繁重艰巨，孤立、零星、“插花”情况突出，管理人员不稳定、业务不熟悉，护林员补助低，补偿资金兑补滞后等。对此，今后永平县需要在生态公益林管理方面采取如下措施：精准落界，摸清底数；完善监测，强化管理；稳定队伍，加强培训；优化管护范围，提高护林员补助；及时兑补补偿资金，多举措落实生态惠民政策。

［关键词］ 生态公益林；落界工作；补偿资金；永平县

［中图分类号］ F326.2 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）24-111-4

0 引言

永平县位于云南省大理白族自治州西部、澜沧江东岸，境内森林资源丰富，是云南省重点林区县之一。加强生态公益林管理，促进生态文明建设，实现人与自然和谐相处，是永平县立县之本。

1 生态公益林的由来

生态公益林是指以满足保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保存物种资源、科学试验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目标的森林和灌木林。根据《中华人民共和国森林法》，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类，其中防护林和特种用途林是生态公益林的来源和基础。

2 永平县生态公益林建设现状

2.1 两类林区划

1999年，永平县进行生态公益林和商品林区划，将218 322.38 hm²林业用地区划为138 946.16 hm²生态公益林、79 376.22 hm²商品林。2008年，永平县进行森林资源二类调查，当地生态公益林面积69 633.80 hm²，商品林面积142 456.20 hm²［1］。2016年，永平县林业用地面积215 126.00 hm²，其中生态公益林面积63 309.00 hm²，占永平县林业用地面积的29.43%；商品林面积151 817.00 hm²，占永平县林业用地面积的70.57%；生态公益林和商品林占比约为3∶7［2］。2020年，永平县林业用地面积237 301.90 hm²，其中生态公益林面积69 618.40 hm²，占永平县林业用地面积的29.34%；商品林面积167 683.50 hm²，占永平县林业用地面积的70.66%［3］。

2.2 公益林区划界定与生态效益补偿

2.2.1 国家级公益林区划界定与生态效益补偿。2004年，永平县开展国家重点公益林区划界定工作，界定国家重点公益林面积22 274.00 hm²。将其按生态区位划分，江河两岸15 127.00 hm²，水土流失严重地区7 147.00 hm²；按权属划分，国有公益林4 565.00 hm²，集体所有公益林17 709.00 hm²［4］。2009年，当地编制国家级公益林生态效益补偿实施方案时，落实补偿面积22 273.33 hm²，其中国有公益林3 077.46 hm²，集体所有公益林19 195.87 hm²，涉及4个乡镇、19个村、1个国有林场、120个林班、806个小班、3 978户农户［1］。

2.2.2 省级公益林区划与生态效益补偿。2008年，永平县区划省级公益林面积47 359.80 hm²，2009年经省级核查认定为40 000.00 hm²。同年，当地编制省级公益林生态效益补偿实施方案时，落实补偿面积39 953.40 hm²，其中国有公益林3 817.20 hm²，集体所有公益林15 432.87 hm²，个体所有公益林20 703.33 hm²，涉及7个乡镇、56个村、413个林班、1 979个小班、5 207户农户［4］。

2.3 公益林修编

2011年，永平县对省级公益林进行修编，根据群众意愿、工程征占用及原生态区位错误等原因进行调出，并按区划界办法补进，总面积不变，乡镇间调整平衡。修编后，永兴县省级公益林面积39 953.40 hm²，其中国有公益林3 820.00 hm²，集体所有公益林17 210.40 hm²，个体所有公益林18 923.00 hm²，涉及7个乡镇、1个国有林场、1个自然保护区、55个村、257个林班、1 963个小班、4 557户农户［5］。此次修编后，永平县生态公益林面积为69 633.80 hm²其中国家级22 273.33 hm²，省级39 953.40 hm²，县级7 407.07 hm²［5］。

2013年，永平县开展公益林落界工作，对因与林地保护利用规划衔接错误、小班面积异常扣除等175个矢量小班进行调整，并在乡镇内调整平衡，国家级和省级公益林面积与上期一致。

2017年，永平县进一步完善国家级公益林区划界定工作，对不符合区划标准、改变林地用途、非林地三类进行剔除，同时进行补进，保证总量不变，乡镇间微调平衡。修编后，当地国家级公益林面积为22 273.33 hm²，其中国有公益林3 123.46 hm²，集体所有公益林19 149.87 hm²，涉及4个乡镇、19个村、1个国有林场、120个林班、948个小班［6］。

2019年，永平县第二次对省级公益林进行修编，将县级公益林面积纳入省级公益林。修编后，永平县省级公益林面积47 353.33 hm²，其中国有4 891.24 hm²，集体所有公益林13 101.06 hm²，个体所有公益林29 361.03 hm²，比上期增加7 399.93 hm²，涉及7个乡镇、1个国有林场、1个自然保护区、66个村、437个林班、4 998个小班［7］。修编后，永平县生态公益林面积为69 626.66 hm²，其中国家级22 273.33 hm²，省级47 353.33 hm²。

2.4 公益林优化

2021年，永平县与云南省同步开展公益林优化工作，与国土“三调”数据融合，对生态公益林进行优化。对国土“三调”为林地，符合国家级和省级公益林区划条件的原公益林不调整；对国土“三调”为非林地的原公益林予以剔除；对国土“三调”为林地，属于在册耕地造林，但不是退耕还林的，予以剔除。对国土“三调”为林地，符合国家级和省级公益林区划条件的用材林和能源林，补进为公益林。优化后，永平县生态公益林面积为70 026.00 hm²，其中国家级22 510.50 hm²、省级47 515.50 hm²；将其按权属分，国有为7 856.50 hm²，集体所有为17 930.50 hm²，个人所有为44 239.00 hm²［8］。

2.5 管理现状

2.5.1 管理机构。永平县林草机构健全，设置有永平县林业和草原局、大理永平金光寺省级自然保护区管护局、永平县森林草原防灭火指挥部等管理机构。永平县林业和草原局内设办公室、森林资源管理股、林长制办公室等13个股室，下设州级自然保护区管护局（博南山国有林场）、永平县林检局、永平县营林经果站、永平县森林资源管理站、永平县核桃产业服务中心5个事业单位和永平北斗林场1个森工企业。永平县森林资源管理股具体负责公益林管理工作，其他单位按职能职责负责公益林管理相关工作。永平县每个乡镇设有林业站，每个村（社区）设1名林业员，负责公益林管理等林业工作。

2.5.2 制度建设。永平县已将生态公益林管理纳入林长制进行考核，县、乡（镇）、村层层签订目标责任书。永平县结合实际，制定了《永平县生态公益林管理办法》《永平县森林生态效益补偿资金管理细则》《永平县生态公益林管护人员聘用办法》《永平县生态公益林管护人员考核管理办法》等，制作了护林员上岗证、护林员工作手册，统一发放巡山记录本，为当地林业建设提供了保障。

2.5.3 管护形式。永平县建立了全县统一的管护体系，划定了稳定的管护责任区，统筹考虑管护面积、人员配置和森工企业职工安置等因素进行管护。永平县对于权属为国有的公益林，由永平北斗林场聘用公益林专职管护人员管护；权属为集体的，由村民小组、村委会推荐护林员管护；权属为个体的，由农户自己管护。2011年，永平县与农户签订禁伐协议149份，限伐协议6 222份。2021年，永平县共有村级护林员749人，其中生态护林员554人、天保护林员195人，由乡镇人民政府负责组织实施辖区内的公益林管护工作，明确管护职责。永平县推进实施县、乡镇、村、小组、林农、管护人员“六位一体”的公益林管护机制。县、乡、村各级林长和护林员都安装了巡林App，确保公益林得到有效管护。

2.5.4 管护措施。一是实行封育管护，除满足农户基本生活需要保留少量的农民自用材、薪材的资源消耗外，停止天然林商品性采伐。二是禁止毁林开垦、乱占林地等破坏森林资源的活动，对森林资源实行监测、核查、执法3个全覆盖，加强常态化管理。三是森林草原高火险期内禁止一切野外用火；其他森林草原防火期野外生产性用火需要落实防火措施，按照规定申请批准；未经批准，不得在森林草原防火区内擅自野外用火。四是瞭望台在防火期实行24 h监视。五是护林员每个月巡护不低于20 d，发现情况及时上报。六是对森林病虫害发生情况进行监测上报。

3 永平县生态公益林管理取得的成效

3.1 生态公益林蓄积量不断增长

经过二十多年的管护，永平县森林蓄积量不断增长，林分质量得到提高。2020年，永平县生态公益林的蓄积量达4 463 696 m³［3］。

3.2 生态功能得到提升

永平县通过加强生态公益林管护，生态公益林的水源涵养、水土保持、固碳释氧等生态功能得到了较大提升，自然灾害发生率大大降低，区域生态环境明显改善。2012年以来，永平县没有发生较严重的山洪、泥石流等自然灾害。

3.3 生物多样性得到有效保护

永平县加强生态公益林管理后，境内生物得到保护，物种数量不断增加，尤其是大理永平金光寺省级自然保护区动植物种类增加较多。《大理永平金光寺省级自然保护区综合科学考察报告》显示，保护区有维管束植物183科667属1 485种；有国家重点保护植物35种（2021版），其中国家一级重点保护植物1种（须弥红豆杉），国家二级重点保护植物34种；与1990年相比，保护区植物种类新增27科190属481种；保护区动物种类有2 636种，其中新纪录1 870种，重要种类526种，优势种328种，并发现1个新属、2个新种［9］。

3.4 全民爱林护林意识得到进一步提升

永平县的生态公益林森林生态补偿深得民心，惠及6 300多户农户，既解决了公益林管护经费短缺问题，又让农户得到了一定的经济补偿，调动了农户护林积极性，使农户的生态环境保护意识得到了提高，形成了全民爱林护林的共识。