关于农村集体产权制度改革中若干问题的探讨

农村集体产权制度改革是深化农村改革的一项重点任务，也是实现乡村全面振兴和共同富裕的战略选择。目前，全国已基本完成农村集体产权制度改革，广大农村地区基本建立了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。在改革持续深化的进程中产生了新的问题，相关部门就其成因和对策进行了探讨。

一、关于集体经济组织成员身份认定

确认集体经济组织成员身份是农村集体产权制度改革的关键内容，事关农民切身利益，是广大农民最为关注的焦点，容易引发矛盾纠纷。自开展重复成员身份清理工作以来，通过系统比对和基层审核及矛盾化解，解决了大部分的成员身份重复认定问题，但在工作中也发现了认定标准不统一、侵害农民合法权益和重复成员清理简单“一刀切”的问题。

（一）成员身份界定问题产生的根本原因是成员身份认定标准不统一

在成员身份认定上，国家和各级主管部门只进行了原则性规定，并未设定统一认定标准，这是基于各地情况复杂、经济发展不均衡的现实考虑。各地在遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益”的原则基础上，按照村民自治管理办法，由各村自己制定具体的认定办法。受各地现实情况和资源禀赋不同、村民及干部认识差异、各村改革时点不一致等原因的影响，各地成员认定标准复杂且不统一，为之后各类问题的产生埋下了伏笔。

（二）重复成员清理中应加强对农民合法权益的保护

在重复成员认定清理过程中，外嫁女重复成员认定占据较大比重。这种情况多发生在改革初期，各地为了切实贯彻落实中央政策，充分保护外嫁女的合法权益，在成员认定中尽量给予认定。对于一些人嫁到外村甚至更远地域，由于改革时点和成员界定标准不同，有重复认定的情况，在重复成员清理中大多已经进行了清理。但在现实中，由于外嫁女在出嫁前后生活在两个集体经济组织的时间不同，有些地方据此在股权设置中按劳龄设置了不同股权，因此，在进行重复成员清理时，不应简单取消其成员资格，而要注意保护外嫁女的合法权益。对入赘男、再婚、离异等其他类似情况也要统筹考虑。

（三）对于成员的清理工作不应“一刀切”

除了上述外嫁女问题外，在改革试点初期，为了尽可能维护农民的基本生存条件、吸收发展资金和把人才留在农村，允许设置资金股、贡献股、劳龄股等不同股份，并在成员认定时倾向较为宽泛的认定标准。随着改革的深化，为了避免资本和“能人”对于集体经济的侵蚀和掌控，成员认定标准趋向严格，逐渐形成以土地承包关系和户籍关系为基础的成员认定标准。这对于防止农民集体资产的流失、维护农民集体经营自主权具有积极的意义，但不利于解决人才资金缺乏的问题。根据探索中的经验，一种办法是继续保留这些“乡贤”“能人”的成员身份，让他们带领大家发展集体经济，但在收益分配时可以少分或不分配。这种方法让“乡贤”们具有身份认同和归属感，但适用范围较窄，且不具有可持续性。第二种办法是聘用职业经理人，由其进行日常经营管理，这种方法将集体资产的所有权、收益权与经营权进行分离，契合现代企业管理制度精神，但与目前多数农村的经济发展水平和农民接受能力相脱节，可作为未来经营集体经济的一种选择。

二、关于农村集体“三资”管理

健全农村集体资产监管体系，赋予农民更加充分的财产权益，是深化农村改革、促进乡村振兴的重要举措。随着农村集体经营性资产股份合作制改革的完成和农村集体经济组织的建立，农村集体“三资”管理面临新的挑战。

（一）农村集体经济组织与村民委员会账务分离的形式与选择

为实现农村公共管理事务与经济发展事务的独立进行，规范农村集体“三资”管理，《农村集体经济组织财务制度》明确指出“具备条件的农村集体经济组织与村民委员会应当分设会计账套和银行账户”，但在目前的实践中，多数农村并未实行村社（社代表农村集体经济组织）账务分离。少数试行村社账务分离的村主要采取以下两种形式：

1.村委会、农村集体经济组织仍然使用同一个银行账户，共记一套总账，在其下单独设一个“农村集体经济组织”账套或科目。这种方式主要在集体资产规模较小、经营业务较少的农村集体经济组织中采用，但由于没有分别设立银行账户，经营业务交叉，村社账务并未完全分离。

2.村委会、农村集体经济组织分别开设银行账户，各自独立记账。这种形式主要在集体资产规模较大、经营业务较多的农村集体经济组织中采用，这种形式实现了各自账务独立核算，是真正意义上的村社账务分离，应作为今后的发展方向加以推广。

（二）农村集体经济组织的记账方式的选择

目前，农村集体经济组织的记账方式多为沿用由乡镇“三资”委托代理中心代理记账的方式，少量采取其他方式，各有其利弊，现逐一分析。

1.由“三资”委托代理中心代理记账。这种方式是从历史中自然沿用过来，比较方便，学习和过渡成本最低，是改革初期比较适合的方式。其不足体现为以下几点：一是乡镇“三资”委托代理中心缺乏足够的专业人才和工作经费，记账效果欠佳；二是同时代理村委会和集体经济组织两套账务，不利于村社账务分离；三是乡镇集中管理可能侵害集体经济组织的经营决策自主权。

2.委托会计事务所等专业机构记账。这种方式通过专业人员记账，提高了记账水平。其不足体现为以下几点：一是成本相对较高，二是部分第三方机构不熟悉农村集体经济组织财务会计制度和政策要求，三是不利于上级部门的监管。

3.集体经济组织自己独立记账。这种方式保证了集体经济组织的自主经营权。其不足体现为以下几点：一是要求有较高素质的专业人才，二是容易发生监督失效的情形。

在当前阶段，仍应以乡镇“三资”委托代理中心代理记账为主，根据集体经济发展情况逐步向集体经济组织独立记账过渡；乡镇“三资”委托代理中心的工作重心逐步从“代理”记账转变为审计监督。委托第三方机构记账的方式可在乡镇监管的框架下作为补充，在部分资产量大、经营业务繁杂的集体经济组织中采用。

（三）各种资产管理平台存在联通不畅的问题

由于改革进程不同和地域的不同，现在各级各部门开发使用了多个资产管理平台，彼此之间数据不能有效联通。以郑州市农村“三资”管理方面为例，既有国家统一开发的农村集体资产监督管理平台、农村集体经济组织登记赋码系统，又有郑州市及所下属各县区开发的农村集体“三资”管理平台、农村集体产权交易平台，还有基层组织自行采购的用友、金蝶等商业记账软件等，各个系统之间数据互不相通，重复建设既造成了浪费，又导致数据彼此矛盾，还不利于财务数据的安全管理。建议以全国农村集体资产监督管理平台为基础，加强互联互通，采取一体化建设，开放数据端口，规范接口标准和数据安全要求，保证数据的统一、准确、高效、安全。

三、关于成立乡镇级集体经济组织

目前，全国村级已基本完成了农村集体经营性资产股份合作制改革，建立了村级集体经济组织。只有少数地方根据实际情况和发展需要，建立了乡级集体经济组织。

（一）成立乡级集体经济组织的不同情形

成立乡级集体经济组织有三种情形：第一，乡级原本拥有乡镇企业等组织，有统一经营的资产和土地等，在改革中进一步明确权属，成立集体经济组织，这多见于经济发达地区的周边农村。第二，乡级本身没有经营组织，在清产核资中发现有集体土地或集体资产，按照改革程序成立集体经济组织进行经营。第三，在改革过程中没有资产也没有成立集体经济组织，随着国家扶贫、新农村建设等项目的实施，为承接和运营这部分项目资产，新成立了集体经济组织。

（二）乡级集体经济组织存在的问题

1.资产所有权不明晰。目前，一些地区的扶贫项目是以乡镇名义进行申报和建设，并没有具体分配到行政村，对于这部分资产到底是归属哪一层级、各不同成员之间分配多少份额未能明确，在产权归属问题上存在争议。

2.背离了民主管理的初衷。个别乡镇吸纳乡级有关干部作为集体经济组织“虚拟”成员（即只有身份权，没有收益权），并推举乡级领导干部在集体经济组织中担任理事长等职位。其出发点是为了更好地经营和管理扶贫项目资产，但在客观上突破了集体经济组织成员的界限，背离了民主管理的初衷，也违反了相关规定。

（三）应根据不同情况区别清理乡级集体经济组织

对于以土地集体所有为基础设立的乡镇级集体经济组织应继续予以保留，支持和规范其进一步发展壮大。对于虽然没有乡级集体土地，但基于历史遗留的乡镇企业、资金、不动产等其他集体资产而建立的乡镇级集体经济组织，应审查清理外部成员，规范运营机制，继续保留，而不应一刀切进行注销。对于改革后多个集体出资联合经营的，或者仅仅为了承接扶贫等项目而成立的集体经济组织，则应明确产权归属，注销集体经济组织，采用专业合作社或入股企业等适当的方式进行经营管理。

四、关于农村集体产权制度改革的策略

为了促进乡村经济发展，应加强农村集体产权制度改革，使农民获得更多的财产权益。在明确产权的同时，对实现农村集体所有制的途径做进一步探索，从而提升农村集体经济水平，增加农民的经济收入。农村集体产权制度改革的具体策略，主要包括以下几个方面：

（一）加强学习教育与宣传培训

在实施农村集体产权制度改革的过程中，为了达到良好的工作效果，应加强进行学习相关的理论知识，并重视对农村集体产权制度改革方面的宣传与培训。第一，参与农村集体产权制度改革的各级领导与工作人员等，应加强学习集体产权制度改革的内涵，对这一概念有清晰的认识和理解，明确集体产权改革的要求及其深远意义，做好相应的宣传培训工作，从思想认知层面上对农村的集体产权制度改革达成统一的看法，并安排和部署各项工作。为了实现这一目标，可以通过标语、公告等方式让更多农民了解农村集体资产监管的意义、政策法规等，能够使其通过法律维护自身的合法权益，并了解农村集体产权制度改革带来的切实利益，使其积极参与农村集体产权制度改革活动，获取农村集体产权制度改革发展带来的红利。第二，加强对基层业务人员的培训教育，可以采用交流研讨和集中培训等方式，提升党政管理人员和相关工作者的业务能力，培养高素质的监管团队，积极借鉴其他地方的集体产权制度改革经验，总结本地集体产权制度改革的典型案例进行积极推广，从而起到良好的示范效果。规范农村集体产权制度改革的监管行为，从而使农村集体经济实现稳定、持续发展。

（二）加强农村集体“三资”管理

第一，明确农村集体产权制度改革中各方的职责，可以对集体所有资产进行梳理，对已确定价值，且明确权属、手续齐全的资产，应确保其资料上传至国内所有农村集体资产的监管系统，并及时更新相关资料，通过监管平台对其进行监督；对于记录存在差错、未完成移交的资产，可以由相关部门核实各项信息，将手续补齐后，确保其资产信息更新在监管平台，促使农村集体资产管理更透明。第二，创建对接省级平台的数据系统，保证省、市、县三级集体资产管理网络都能够得到有效覆盖，并对农村集体经济组织财务管理加强规范，各地也可以通过组建专业的审计团队，全面审查农村集体经济组织的财务状况。同时，针对审计过程中发现的问题，可以及时进行纠正，防止农村集体经济的资金出现流失。第三，可以在农村集体“三资”比较多的乡村设立集体经济合作社试点及农村集体产权改革试点，从而积累更多农村集体资产资源开发与发展集体产权股份制的经营经验。另外，应进一步完善农村集体“三资”经营收益管理方法，确保农民在农村集体产权制度改革中的集体资产收益分配权。

（三）进一步发展农村集体经济

为了推动农村集体产权制度改革工作，应加强发展农村集体经济。在当前社会背景下，积极发展新型的农村集体经济，不仅有利于农户增收，还可以增加农村集体经济收入。农村集体产权制度改革的基础是清理集体资产，折股量化，设立农村集体经济组织，以便对农村集体资产进行管理。如果不重视农村集体经济的发展，就难以开展农村集体产权制度改革工作。在发展农村集体经济的过程中，可以通过农村家庭、集体经营与企业、合作经营等多种方式优化农村集体资产，并对利益联结机制进行规范和创新，促使家庭农场、农村合作社等新型的经营主体在农村集体经济发展中发挥作用。另外，可以以种养业和特色产业为主，进行资源挖掘和产业引导。加强对农村集体经济发展机制进行研究，完善农村集体经济发展的扶持制度，对农村主导产业进行扶持，促进农村集体经济中其他产业的发展。提高现代农业主导产业的发展水平，充分利用多样化的农村集体资源，增加农村集体经济收益，实现农村集体经济的发展与壮大，使农民切实得到集体产权制度改革带来的好处。

作者简介：马良（1981—），男，河南滑县人，本科，农业经济师，主要从事农村经济管理、农村集体产权制度改革和农村集体“三资”管理等研究。