云南省田园综合体建设中的难点与解决策略探索

ExplorationofDiicultiesand Solutions intheConstructionofRural ComplexinYuanProvince—TakingtheGuangnanBabao Rural Complex as an Example

HONG Yun-bo，XIONGGuo2，IZi-wei2 etal（1.Yunnan MacroeconomicResearch Institute，Kuming，Yunnan650；2ower China Kunming Engineering Corporation Limited，Kunming，Yunnan ）

AbstractRualmpleispanteiefrralviatiitioiletplotvelopmeoelfaltin depth.ThispapertakingtheGuangnanBabaoRural Complexasanxaple，basedonpractice，fourcommonproblemsintheconstructionof provincia-lvelralompeesinarceeprodcuingtrdictiosinlangseofictsot tionanddevelot，oasoffunsdoosndisuepartiipatioofillgesemonpbsreced analyzed，andspdlsoalsepdtoesogtroefulefg and construction of rural complex.

Key words Rural complex ； Common problems； Resolution strategy

田园综合体是贯彻落实乡村振兴战略的重要抓手。2017年，“田园综合体”在中央一号文件中首次提出，2017年开展第一轮试点，以三产为主，更倾向打造乡村形态的大景区。试点中出现很多问题，例如出土地利用不合理[]、模式和内容同质化严重[2]、农民收入增长渠道不畅[3]等。为此暂停2年后，于2021年1月重启，暨田园综合体2.0版本，与1.0版本不同，2.0版本强调“一二三产融合发展”，明确以农业为根，激活二三产业发展。云南作为试点省份之一，快速响应，遴选出17个田园综合体进行竞争创建。

目前学术上对于“田园综合体”的研究多集中在田园综合体景观设计和空间布局优化[4-5]、乡土文化保护与活化[6-7]、内生发展动力探索[8]等方面。从云南省“田园综合体”规划到建设的过程中，出现了不少共性问题，尤为突出的是规划复杂性带来的“多规”协调问题、保护与建设的空间矛盾问题、产业引入和运营的风险问题、多元主体利益博弈问题等，这些问题都严重制约着田园综合体的发展，但对于这些问题的探索研究非常少。现有研究提出的问题有土地报批困难、专业人才缺乏、资金缺乏等，但主要是从加大政策支持和提升景观环境设计方面提出解决措施[9-10]，其他解决路径探索较少。为此，该研究以广南八宝田园综合体为例，针对共性问题进行提炼和分析，探索其对应的多维度解决策略，旨在为田园综合体2.0版本的创建贡献有益经验。

1田园综合体内涵和重点

从相关文件要求看，田园综合体的关键是农民受益。2017年中央“一号文件”中提出“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”。2021年财政部《关于进一步做好国家级田园综合体建设试点工作的通知》中提出：集智慧农业、创意农业、农事体验、科素教育为一体，贯通产供加销，融合农文教旅，建设生态优、环境美、产业兴、消费热、农民富、品牌响的乡村田园综合体，并强调要“坚持以农为本”。

从实践情况和学术研究看，因“田园综合体”涉及内容广、各地情况差异大，目前为止“田园综合体”的定义都比较宽泛。王延敏等[认为田园综合体是一种新型农业综合发展模式，王雨昕[]认为其包含农村产业、地方生活、传统文化、自然景观、城市休闲、旅游娱乐和综合服务等要素，贾云飞等[13]认为其需协调农村经济、社会、环境和生态方面的效益，王文军等[14]认为其应具有高质量、高标准、高效益3大特征，郑健壮[15-16]认为其是以乡村地理和环境为空间基础，以现代特色农业为核心产业，以农民或农民合作社为主要载体，通过“三产"深度融合，实现“三生”同步改善的一种新型农村综合体，是一种农业农村的发展形态或发展模式。刘飞等[17]通过对试点的成效分析，认为农村产业融合政策能显著促进低收入群体增收，进而缩小农村内部收入差距。综合分析认为，“田园综合体”与“农村产业融合发展示范园”“现代农业庄园”概念很相似，都是在一定空间范围内，以产业发展促进农民收入提高和生活环境改善，最终形成农业、农村、农民相互促进、正向循环发展的空间共同体。但相比之下，“田园综合体”的范围和范畴更广，更强调一二三产业的协同发展、更注重自然环境和乡土文化的保护、更关注农村集体和村民在发展过程中的获益、更在乎该模式的辐射和推广作用。

2云南省级田园综合体建设情况

2.1云南省总体概况云南省力争从17个试点中，用3年时间创建10个“生态优、环境好、产业兴、百姓富、功能全”的省级田园综合体。17个试点都具有优越的自然环境、特色鲜明的农业产业，部分试点甚至已是高A级景区。特色产业包括咖啡、普洱茶、稻米、苹果、油菜花等。云南省17个省级田园综合体创建试点分布情况见图1。

2.2广南八宝田园综合体概况广南八宝田园综合体（图2）位于文山州广南县八宝镇。规划范围 ，其中核心区 ，涉及1个集镇和多个村小组。规划范围总人口约7.2万人，核心区合计约4.6万人。

规划围绕“省级田园综合体”的总体目标，基于生态融合、产业融合两大理念，突出“明清贡米—八宝米”“喀斯特田园风光”“千年稻作文化”三条主线，通过生态上保护“那生态”产业上做强“那颗米”文化上传承“那文化”风貌上彰显八宝“那田野”四大路径，构建“政府 + 企业 + 村集体 + 合作社 + 村民”的五方利益联结机制，全方位推进田园综合体的良性发展（图2）。目前，八宝田园综合体已进入建设阶段。

3主要问题及解决路径探索

从八宝田园综合体规划到建设，遇到很多困难，其中部分问题是共性的。针对共性问题，该研究结合实践分析原因，并对解决路径进行探索。

3.1重构规划逻辑，破解尚未有成熟的规划样板和规范的“新"问题对于田园综合体2.0版，国家和云南省都在探索，尚未有成熟的规划套路，该规划属于“新”的规划类型“田园综合体规划"介于发改部门主导的“主体功能性规划”

和自然资源部门主导的“国土空间规划”之间，既要考虑定位方向的宏观性，又要考虑具体建设的落地性，同时包含宏观发展规划、建设用地边界控制、建设指标控制、项目详细设计等多个层级的规划内容，并且要充分考虑“投融建管营”各种主体的诉求和利益关系。

为让这种复杂的规划更好发挥效应，在实践中总结了一套前期准备、方向把控、布局规划、实施机制、细化指引的“五阶段”工作法（图3），可以很好适应田园综合体“逐层推进、整体统筹、局部实施”的特性。

第一步是前期准备，重点是合理划定范围（核心区 以内为宜），同时成立由县级及以上政府主要领导挂帅、核心部门派遣专员，设计单位多专业配合、招商团队全面进入的综合工作专班，保障设计和实施主体的协同工作。

第二步是方向把控阶段，为应对市场的不确定性，该阶段重点是明确目标和方向，形成初步构想后即可开展招商引资工作。同步将发展构想反馈自然资源局，在不占用生态红线和永久基本农田的前提下预留发展空间。

第三步是布局规划阶段，根据目标和招商反馈，优化空间格局，确定大的功能版块和项目布局，为招商提供更清晰的指引。同时将需要的用地范围及布局报自然资源局审查 和纳入国土空间规划。

Fig.2Planning structure of Guangnan Babao Rural Complex

第四步是优化实施机制阶段，开展与社会投资运营主体的谈判，细化合作模式，明确项目建设顺序，提出保障群众获利的参与机制。

第五步是细化指引阶段，在第四步后基本明确“投融监管营”主体和项目内容。此时，结合投资主体及村民等的意见，再开展细化设计，可避免前期大量无效设计工作。

3.2生态化微改造，平衡生态保护与开发建设的“困”局云南作为旅游大省，景区、自然保护区非常多，能满足省级“田园综合体”要求的试点，多具有独特的景观资源，往往是生态红线、永久基本农田等密布的区域，可新增建设空间极度有限，且非常破碎。田园综合体的设施农业、旅游服务、工业加工等都需要一定集中建设用地。为此，可从四个方面在保护中求发展。

首先，要深度剖析并让多元主体认同生态资源价值，在思想上形成统一。要明确生态环境是项目发展的最大财富，从源到面系统保护，将生态保护到极致后，自然生态会成为产业的名片，消费者看到优质的环境，自然会相信这里的产业是绿色的、有机的、高品质的，进而形成保护与发展的正向循环。

其次，要全面梳理和盘活存量用地，坚持集约高效发展。八宝通过全面梳理规划范围内村集体、政府闲置资产，梳理出近 的政府和集体存量建设用地、21处公共闲置房屋，作为招商引资和项自建设的重要支撑。

再次，梳理现状田间道路，将机耕路、较宽的田埂路等进行串联，适度改善铺装，使其同时为农业生产和田园旅游服务，减少新建不必要的旅游道路（图4）。

最后，采用环保材料来设计同时服务生态和游览的景观小品。例如，充分运用杭子梢、苦刺花、蒲苇等原生植物作为景观植物，增加助于鸟类栖息和觅食的树桩型、细环型小景观，通过本土化、生态化的“微设计”“微节点”对田园和河岸景观进行改善，为整体环境画龙点睛（图4）。

Fig.4Schematic diagram of ecological paving and “micro landscape”of current field roads

3.3肥瘦资源合理打捆，改善招商引资难的"窘"境整个“田园综合体”项目总投资大、回收周期长、权属关系复杂，仅靠企业或者政府来推动非常困难。虽然国家和各类开发银行提供了财政奖补、专项债券、政策性贷款等资金支持，但整个项目还有约 50% 的投资要靠社会资本。加之，田园综合体盈利点很分散，单个点的利润不高，需要通过不同分项捆绑来提升总体收益，招商引资越发困难。

为此，需要不断探索“资源运营 + 资源整合 + 资源匹配”的新模式。将规划范围内可运营项目、运营方式进行详细梳理和分类。为不同投资主体提供清晰的指引，利于权责界定和收益测算。