财政压力影响下耕地保护差异性补偿研究——以广东省为例
作者： 陈颖芝 李沐柳 谭春婵 陈哲华
摘要 因地制宜的耕地保护补偿是耕地保护激励性机制的重要探索方向。以广东省为研究对象，运用替代法和当量因子法测算广东省各区域耕地外部性价值理论值，再结合省级财政承受能力、区域发展差异性和耕地质量等因素，测算补偿标准综合调整系数，探讨现阶段政府财政能力下广东省耕地保护省级差异性补偿标准。结果发现：广东耕地外部性价值存在明显区域差异，其中珠三角地区最高，粤北地区最低。广东耕地外部性价值构成中主要以粮食安全价值为主。现阶段耕地保护经济补偿标准受财政承受能力限制较大，广东省省级仅能承担耕地外部性价值的测算理论补偿标准的0.72%～3.68%。测算得到珠三角地区的省级补偿标准最低，粤东西北地区约为珠三角地区的2倍，广东省耕地保护省级补偿可向粤东西北地区倾斜。
关键词 耕地保护补偿；补偿标准；耕地外部性价值；财政承受能力；区域差异性；质量梯度化
中图分类号 F 301.21;F 062.1;F 205 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2024）16-0068-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.16.014
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Research on Differential Compensation of Cultivated Land Protection Under Financial Pressure—Taking Guangdong Province as an Example
CHEN Ying-zhi1，LI Mu-liu2，TAN Chun-chan2 et al
（1.Guangdong Jingdi Planning Technology Co.，Ltd.，Guangzhou，Guangdong 510000;2.Guangdong Academy of Land Survey and Planning，Guangzhou，Guangdong 510000）
Abstract Compensation of cultivated land protection according to local conditions is an important research direction of incentive mechanism of cultivated land protection.Taking Guangdong Province as the research object，the substitute method and equivalent factor method were used to estimate the theoretical value of the external value of cultivated land in each region of Guangdong Province.Then combined with the Provincial financial bearing capacity，regional development difference and cultivated land quality and other factors，the comprehensive adjustment coefficient of compensation standard was estimated，and the Provincial differential compensation standard of cultivated land protection in Guangdong Province was discussed under the current government financial capacity.The results showed that：There were significant regional differences in the externality value of cultivated land in Guangdong，with the highest value in the Pearl River Delta and the lowest value in northern Guangdong.Food security value is the main component of the external value of cultivated land in Guangdong.At present，the economic compensation standard of cultivated land protection is restricted by the financial bearing capacity，and Guangdong Province can only bear 0.72%-3.68% of the theoretical compensation standard of the measurement of the external value of cultivated land.It is estimated that the provincial compensation standard in the Pearl River Delta region is the lowest，and that in the east and northwest of Guangdong is about twice that in the Pearl River Delta region.The provincial compensation for cultivated land protection in Guangdong Province is inclined to the east and northwest of Guangdong Province.
Key words Cultivated land protection compensation;Compensation standard;External value of cultivated land;Financial affordability;Regional differences;Mass gradient
基金项目 广东省2022年度自然资源规划利用监管与监测专项资金项目（耕地保护监督管理）（440000220000000018990）。
作者简介 陈颖芝（1991—），女，广东广州人，工程师，从事土地利用、耕地保护利用研究。*通信作者，工程师，硕士，从事土地管理政策研究。
收稿日期 2023-07-31
耕地是一种人力强干预下的特殊的“自然-经济-社会”复合生态系统，利用过程中会产生经济、社会、生态效益，其中社会、生态效益属于耕地外部性价值，无法通过市场以货币形式显现出来，使得耕地保护者保护耕地的积极性受到影响，进而影响耕地保护效率［1-5］，因此，耕地保护补偿需充分显化耕地的外部性价值。目前国内基于耕地外部性测算补偿标准的研究主要通过测算水土保持、调节气候、保护生物多样性、涵养水源等生态价值和保障国家粮食安全、提供养老保障和就业保障等社会价值作为耕地保护经济补偿的价值［3，6-8］，其测算的结果往往数值过大，财政也难以支撑，在实际政策中难以应用。此外，目前的耕地保护经济更多偏向耕地数量上统一性的补偿，而忽视了耕地质量和区域经济实力的差异性。因而，以耕地外部性价值为基础计算省级耕地保护补偿标准，有必要考虑财政承受能力、区域社会经济实力、耕地质量情况等因素，提高补偿标准的实效性、可借鉴性。
该研究以耕地外部性价值为基础，结合省级财政承受力、区域差异性、耕地质量梯度化，探讨广东省珠三角地区（广州、深圳、珠海、佛山、江门、中山、东莞、肇庆、惠州）、粤东地区（汕头、汕尾、揭阳、潮州）、粤西地区（阳江、湛江、茂名）、粤北地区（清远、韶关、河源、梅州、云浮）四大区域的省级耕地保护补偿标准，使补偿标准更加符合广东省经济实力和社会发展要求，为完善广东省耕地保护经济补偿机制提供依据。
1 研究方法与数据来源
1.1 补偿标准确定方法
为使测算得到的省级耕地保护补偿标准更加符合实际，在广东省耕地外部性价值的基础下，引入省级财政承受能力，区域差异性系数，耕地质量优、良、中、差梯度配置对耕地保护补偿价值进行调整修正，确定广东省省级补偿标准。计算公式如下：
U=（Su+Se+Sg+Sr）×a×b×c（1）
式中，U为省级耕地保护补偿标准外部性价值体现，Su为年度耕地就业保障价值，Se为年度耕地养老保障价值，Sg为年度耕地粮食安全价值，Sr为年度耕地耕地面积生态价值，a为省级财政承受力调整系数，b为区域差异性补偿标准调整系数，c为耕地质量梯度调整系数。
1.2 耕地外部性价值测算方法
耕地资源外部价值包括社会价值和生态价值两部分，其中社会价值由社会保障价值（即农民通过耕地维持生活、就业、养老保障）和耕地粮食安全价值替代测算［9］；生态价值则通过耕地生态系统对人类产生的服务功能价值，净化土壤、水土保持、改善小气候、保护生物多样性、涵养水源、改善大气质量、景观和科研载体等等价值来估算［6-7，10-11］。
1.2.1 耕地就业保障价值测算。
耕地就业保障价值测算参考宋成舜等［7，12］的研究，由城镇失业人口最低生活保障金来替代进行测算，以初始工作到退休年龄差的这段年限获取的最低生活保障金作为耕地就业保障价值（SU）进行计算，并根据收益还原的方法，运用收益还原率（r），测算得出耕地就业保障价值年度效益（Su）。计算公式如下：
式中：根据我国退休年龄的实际情况，男性（Rm）为60岁，女性（Rf）为55岁；参考毋晓蕾［12］的研究，取职工初始工作平均年龄19.2岁作为就业者初始工作平均年龄（Rc）；男性人口比例（Pm）、女性人口比例（Pf）、年人均最低生活保障金（Sm）和农村劳均耕地面积（n）等数据从广东省统计年鉴及全国第三次土地调查数据等资料获取测算；收益还原率（r）取近年1年期定期存款平均利率与同期物价指数的比值为还原率，为2.50%。
1.2.2 耕地的养老保障价值测算。
参考李洪霞［13］的研究，耕地养老保障价值（SE）可通过计算政府对农村与城镇的社会养老保险费用财政支出的差额来确定，则耕地养老保障价值年度效益（Se）可通过年度人均城镇职工社会养老保险金财政支出和年度人均农村居民社会养老保险金财政支出的差值结合劳均耕地面积计算得到，并根据收益还原的方法，运用收益还原率（r）确定耕地的养老保障价值（SE）。计算公式如下：
式中，I1为年度人均城镇职工社会养老保险金财政支出，