我国种植业污染治理政策的演变与特征

摘要  种植业污染治理是推进全国农业面源污染防治工作的关键。 选取2001—2019年我国中央层级出台的154份种植业污染治理政策，运用文本分析方法，对现有政策聚焦点进行总结，构建了“政策工具—客体—时间”三维分析框架对我国种植业污染治理政策的演变特征进行分析。结果表明，我国种植业污染治理政策主要关注改善农户施肥行为、绿色生产技术以及相关试点项目的示范与推广等；政策工具类型及其具体手段多样却分布不均，命令控制型、经济激励型和自愿环境管制型3种政策工具使用比例为16.20∶15.33∶68.47；政策客体分布逐渐均衡但协同性有待加强，多政策客体频数占比相对较少，为22.64%；各政策客体选用的政策工具类型逐渐向多元化转变。

关键词 种植业污染治理；政策主题词；政策工具；文本分析

中图分类号 F 320  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2023）01-0231-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.01.051

Evolution and Characteristics of Pollution Control Policies in Planting Industry in China—A Textual Analysis of Policy at the Central Level

SHI Xin-er1，WU Da-lei2

（1.Institute of Environment and Development，Guangdong Academy of Social Sciences，Guangzhou，Guangdong 510635;2.Social Sciences in Guangdong Journal， Guangzhou， Guangdong 510635）

Abstract Planting pollution control is the key to agricultural and country pullution control.We screened out 154 planting pollution control policy texts promulgated by the central from 2001 to 2019，by using content analysis methodology，the focus of existing policies was summarized from the overall perspective，and the characteristics of planting pollution control policies were analyzed from the three-dimensional analysis framework of policy instrument-object-time.The results showed that planting pollution control policies in China mainly focused on improving the fertilization behavior of farmers，green production technology and demonstration and promotion of related pilot projects.The types of policy tools and their specific means were diverse but unevenly distributed.The use ratio of command-and-control policy tools，economic incentive policy tools and voluntary environmental regulation policy tools was 16.20∶15.33∶68.47.The distribution of policy objects was gradually balanced，but the synergy needed to be strengthened.The frequency of multi-policy objects was relatively small，accounting for 22.64%.The types of policy tools selected by each policy object were gradually changing to diversification.

Key words Plant pollution control;Policy keywords;Policy tools;Content analysis

基金项目 2022年国家社会科学基金一般项目“绿色补贴与技术培训双重激励下农户低碳生产行为的促进机制研究”（22BJL048）。

作者简介 石信儿（1996—），女，甘肃庆阳人，硕士研究生，研究方向：资源环境经济学。通信作者，研究员，博士，从事环境经济与环境政策研究。

收稿日期 2021-12-16

改革开放以来，我国农业经济发展成效显著。2020年，我国粮食总产量达到6 695亿kg，实现连续6年保持在0.65万亿kg以上的记录，农村居民人均可支配收入达到17 131元，增长幅度连续11年高于城镇居民。然而，长期的粗放式农业生产方式导致农业面源污染问题日趋严重［1］。在党的十九大报告中，习近平总书记专门强调要“加强农业面源污染防治”工作，近年来的中央1号文件中也多次强调加强农业面源污染治理。种植业作为农业的重要组成部分之一，对农业面源污染的影响不容小觑，根据2020年6月生态环境部等部门联合发布的《第二次全国污染源普查公报》显示，2017年我国种植业总氮（TN）和总磷（TP）排放量分别占农业污染源排放量的51%和36%，已经成为农村地区环境污染的主要来源。因此，如何在大力发展农村经济与提高农村生活水平的前提下，有效控制种植业污染，促进农业农村生态环境的改善，已经成为政府部门和学界关注的重难点问题。

当前，针对农村、农户实施各类激励和约束政策仍然是种植业污染治理的主要路径，管用有效的治理政策事关种植业污染治理成败。鉴于此，笔者以种植业污染治理政策为研究对象，重点探讨过去一段时期中央层级出台的有关种植业污染治理政策的演变特征、目前中央层级的种植业污染治理政策工具的特点、政策工具使用中存在的问题以及对后续出台相关政策的启示。

1 文献回顾

该分析是研究公共政策的常用方法之一，主要采用文本计量、内容分析和社会网络分析等方法对政策文本的内容和形式特征进行分析，探究政策主题、政策工具、政策主体之间的互动、政策体系的结构与演进等。郑石明等［2］从北大法律信息网站收集了1973—2016年间的中央环境政策文献作为研究对象，采用政策计量研究中的共词与聚类分析等语义文本分析方法，着力分析了中国环境政策的聚焦点及其演变逻辑。杨志军等［3］基于“政策工具—价值链”的二维分析框架，借助内容分析法对改革开放以来中央政府颁布的43个环境治理政策文本进行分析，深入挖掘了我国环境治理政策工具的运用特点。周定财等［4］以1992年以来中央政府联合发文205份环境政策文本为研究对象，采用社会网络分析法，分析了我国各阶段政策主体间的合作关系的整体网特征。许阳［5］以1982—2015年中国国家层面出台的海洋环境治理政策文件作为分析样本，运用内容分析和词频分析方法，科学客观地分析了中国海洋环境治理政策理念、政策结构、政策过程和决策关注点的历史变迁逻辑。种植业污染治理政策的出台主要是为了缓解农村环境污染现状，是国家农业面源污染治理政策的重要组成部分。近年来，我国种植业污染治理政策的主题、对象以及政策工具等方面均表现出一系列的特征与变迁趋势，通过政策文本分析可以直观地掌握和梳理种植业污染治理政策变迁的历史逻辑，为今后种植业污染治理政策的制定提供科学依据与理论支撑。

现有的种植业污染治理政策研究主要集中在以下3个方面：一是种植业污染治理政策的实施效果评价。通常从微观农户行为视角出发，采用实证计量方法，研究以种植业污染治理为目的的宣传、培训和补贴等绿色农业政策激励措施对农户环境友好型生产行为的影响，大部分学者认为这些政策激励措施可以正向促进农户的环境友好型行为［6-8］。也有一部分学者认为在绿色农业转型发展初期，绿色农业政策效果不显著，这可能是由于政策实施早期学习成本较高［9-10］。二是国别之间的比较分析。通常会直接比较中国、美国与欧盟等发达国家种植业面源污染治理体系的异同点，发现由于制度文化历史背景的差异和治理技术水平的不同，不同国家的种植业污染治理政策和运行机制各不相同，在借鉴国外先进经验的同时应当充分考虑中国的实际情况［11-12］。三是种植业污染治理政策的制定方向的探讨。现有研究大多认为未来政府部门应当及时提供农业市场信息，建立健全种植业面源污染治理市场体系，引导各类种植业生产经营主体参与种植业污染治理工作中［13-15］。

综上，现有研究对种植业污染治理政策的研究仍处于起步阶段。从研究内容来看，现有研究中直接针对种植业污染治理政策文本的研究较少；从研究方法来看，少有的对政策文本进行分析研究也多以定性分析和主观评价为主，缺乏对政策文本内容深入的定量分析；从研究视角来看，现有成果缺乏从政策工具视角出发对种植业污染治理政策的变迁特征进行梳理。鉴于此，笔者采用政策计量和内容分析方法2种文本分析经典方法，前者通过对政策主题词词频及共词语义网络进行分析，探究种植业污染治理政策的聚焦点；后者在本文构建的“政策工具—客体—时间”三维分析框架基础上进行计量统计与分析，探讨我国种植业污染治理政策工具运用过程中存在的问题。

2 研究设计

2.1 数据来源

该研究借助北大法宝网站颁布的政策为总库，考虑到种植业污染主要指化肥、农药、农用薄膜等化学品使用过量及其使用方式过量造成的环境污染，所以根据政策文本是否含有化肥、农药、种植业、减量增效、配方肥、控释肥、农膜等关键词进行检索，得出相关的政策文件为子库。由于政策文件数量众多，为保证样本的权威性、有效性、相关性、公开性，再按以下原则在子库中筛选和整理：①政策主体为中央部委及其直属部门，地方政策不予采用；②政策类型为法律、法规、规划、意见、工作方案等规范性文件，非正式决策的批复函等不予采纳；③政策内容高度相关并现行有效，剔除已失效和相关性较弱的文件，修正的文件选取最新版本；④所有文本均可公开查询，具有较强权威性和可得性。最终确定有效文本154份，时间跨度为2001—2019年。

2.2 研究方法

2.2.1 政策计量分析法。

采用政策计量中的共词分析法，采用ROST NAT 4.6对所有的政策文本进行中文词频统计分析，筛选出高频关键词构建主题词相似矩阵，在此基础上利用UCINET 6软件绘制出对应的主题词网络图，揭示种植业污染治理政策的主题特征。

2.2.2 政策文本内容分析法。

政策文本内容分析法是一种定性与定量相结合的方法，首先对文本内容进行人工编码，然后对各类型政策工具使用频数进行统计分析，逐步引入政策工具作用客体和出台时间2个维度进行交互统计分析，深入剖析种植业环境污染治理政策工具使用的变迁规律。

3 种植业污染治理政策文本计量分析

3.1 主题词筛选

政策的主题词是指在政策文本中反复出现的高频关键词，可以反映若干政策文本的特征。在合并同义词和剔除无意义词后，按照邱均平等［16］提出的“二八定律”，最终选取词频数排序前30的高频关键词作为政策主题词（表1），累计词频数占总词频数的20.5%左右。由表1可知，“施肥”为频次最高的主题词，达1 295次，说明现有政策主要着力点是肥料。与此同时，“技术”“推广”“农业”“农户”等主题词频次也较高，均位于排序前5位，说明现有政策主要针对农户，采用的主要方法是推广种植业绿色生产技术，这与课题组在2019年8—12月对广东省稻农实地调研时观测到的结论是一致的。