基于模糊Borda数法的地票制度风险研究

摘要 运用头脑风暴法和特尔斐法识别地票制度存在的风险并构建地票制度风险指标体系，共识别出7个一级评价指标，19个二级评价指标。采用模糊Borda数法对地票制度风险指标进行定量评价，发现农民权益保障的风险、耕地保护风险、政府管理风险、统筹城乡发展风险等是地票制度的关键风险因素。地票制度进一步发展应切实维护好农民权益、做好与土地规划的衔接、创新耕地数量质量的折算办法、统筹城乡同步发展。采用模糊Borda数法评价地票制度的风险，既考虑了各风险指标间定性的序关系又能反映出指标间的定量差别，研究方法可行，结果切合实际。

关键词 地票制度;模糊Borda数法;风险研究;耕地占补平衡

中图分类号 F 301.0文献标识码 A文章编号 0517-6611（2022）04-0249-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.064

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Risk of Land Tickets System Based on Fuzzy Borda Method

SUN Xiang-long， HE Xin

（China Blue Design （Group） Co.， Ltd.， Nanning， Guangxi 530011）

Abstract This paper adopt Brainstorming and Delphi method to identify risks exist in the land tickets system， and furtherly build the land tickets risk index system which contains 7 first grade assessment indicator and 19 secondary indexes. Fuzzy Borda method is used to quantitatively evaluate the land ticket system risk index and we find that farmers’ rights and interests can’t be protected， the risk of the protection of cultivated land，the impact risk on the government’s management and the risk of urban and rural unbalance development are the key risk factors of land ticket system. Therefore， the further development of land ticket system must focus on the following aspects： earnestly safeguard the rights and interests of farmers， correctly handle the relationship with land use planning， innovate cultivated land conversion method from both quantity and quality and balancing urban and rural development. The results of this study indicate that using the fuzzy Borda method to evaluate the land ticket system risk not only consider the qualitative relation between each risk index， but also can reflect the quantitative difference between indicators， the research method is feasible and the results is practical.

Key words Land tickets system;Fuzzy Borda method;Risk study;Balance of cultivated land requisition-compensation

作者简介 孙祥龙（1986—），男，安徽宿州人，工程师，硕士，从事区域发展与城市规划研究。

收稿日期 2021-05-28

近年来，我国城镇化加速推进，给城乡用地结构带来了深远的影响：一方面城镇化吸引大量乡村人口流入城市，导致城市规模不断扩大，城市发展面临建设用地指标短缺、空间扩展受限[1]等问题的困扰;另一方面，农村人口加速向城市转移，乡村发展空心化趋势明显，农村住宅大量闲置甚至荒废，由此形成城市用地日益紧张而农村建设用地大量荒废的矛盾局面。为优化城乡用地结构，实现城市规模合理扩展和农村建设用地有序退出的双赢，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市率先做出了尝试，地票制度应运而生。与此同时，地票制度作为试点城乡建设用地流转而产生的新鲜事物，其存在的风险随即受到诸多学者的热议。余欢[2]、黄美均等[3]、杨庆媛等[4]在肯定地票制度优势和创新的前提下，指出其存在收益分配不合理、建设用地指标“双轨”运行、地方政府超额储备土地、引发城乡发展的“马太效应”、耕地保护不力、土地发展权和土地保障能力难以平衡、地票落地困难、二级市场开放难度大等问题。

学者们对地票制度面临的风险提出了诸多有益的见解，主要是从法理层面探讨地票制度的性质及法律风险、制度上存在的设计缺陷、经济层面上讨论地票制度存在的收益分配不均等。但是对地票风险的研究多是从某个角度主观的感性认识，缺乏全面的、系统的、定量的评价。笔者借助群体决策模型——模糊Borda数法，构建地票风险评价体系，对各风险指标进行定量评价，判断对地票制度影响较大的风险因素并提出改善的对策和方法，从而为地票制度的发展提供“冷”的思考。

1 研究方法

Borda法是由C. de Borda在1784年提出的，最初是为了解决投票选举问题，经逐步推广，Borda法现已常用于风险评估、信用评价、竞选投票等决策分析领域。其基本思想是，通过比较m位评价者所给出的对n个被评价对象的优序关系，最终确定n个被评价对象的Borda分，按Borda分从高到低排序[5]。Borda法得出的是一种定性的序关系，但是没有考虑序关系之间的定量差别，因此结果有可能与评价者意愿相违[6]。为了改善Borda法，在其基础上以评价者定量评价的线性变换结果μj（i）作为权重，对名次值进行加权处理，即为模糊Borda法。

假设有m个评价者对n个风险因素进行评分，参与评价者记作 P1，P2，…，Pm，则评价者Pi的评价向量为 Aj（i）=[e1（i），e2（i），…，en（i）]，即Aj（i）=（ej（i））n×1，其中ej（i）表示第i位评价者对第j个风险因素的评分（1≤i≤m，1≤j≤n）。下面给出模糊 Borda 数分析法的简要计算步骤。

（1）确定隶属度。求出第i位评价者对第j个风险因素的评分属于“优”的隶属度μj（i），计算公式为：

μj（i）= ej（i）/max﹛ej（i）﹜（0 ≤μj（i）≤1）（1）

（2）求出第j个风险因素在处于第h（1≤h≤n）位的模糊频数，并制作模糊频数统计表。模糊频数按下式计算：

fjh=mi=1δih（j）μj（i）（2）

其中：

δih（j）=1，若j在第i个评价者优序关系中排在第h位;0，否则

Rj=hfjh（3）

式（2）、（3）中，fjh 指各指标的模糊频数;Rj表示指标j的模糊频数之和;δih（j）表示各指标优先关系的程度。

（3）计算模糊Borda数FB（j） 。定义Qh=12（n-h）（n-h+1）表示指标j在优序关系中排在第h位时的得分，则

FB（j）=hfjhRjQh=hWhpQh（4）

由FB（j）的大小，可以确定n个被评价对象的优序关系。

（4）对各指标的模糊Borda数FB（j）进行归一化处理，得到各评价指标的权值W（j）。

W（j）=FB（j）/nj=1FB（j）（5）

2 实证分析

2.1 地票的性质

2.1.1 地票是一种指标象征。

地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。地票不是“土地”的“票据化”，也不是“土地权益”的“票据化”，更不是农村“土地承包经营权”的“票据化”，而是“指标”的“票据化”。

2.1.2 地票交易的实质是指标交易。

地票交易是建设用地指标的交易和流转，是城市土地需求主体和农村建设用地供给主体就建设用地指标进行交易的一种证券化的资产交易[7]。

2.1.3 地票交易涉及多方利益主体。

经过十多年的运行实践，重庆地票交易制度形成了以“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”为核心内容，涉及复垦、配置、使用3个主要环节，10余个具体业务程序，惠及上万农户的市场机制[8]。从地票产生到成功落地，其中不仅涉及农民和地票购买者之间的关系，而且涉及农村和城市、大城市和小城市、耕地保护与建设用地扩张等多元主体间的关系。主体多、过程复杂，地票制度是一个复杂的系统。

2.2 构建风险指标体系

2.2.1 风险识别。

选用文献资料法、头脑风暴法和特尔斐法这3种具有互补性的方法对地票存在的风险进行辨识。整合3种方法的辨识结果，结合相关文献和实地调研，得到地票制度主要存在7个一级风险、19个二级风险，具体见表1。

2.2.2 风险解析。

根据头脑风暴法和特尔斐法，发现7项一级地票风险指标和19项二级风险指标。

（1）耕地保护风险。主要体现在以下3个方面：一是耕地质量下降的风险。地票是由农村闲置建设用地复垦为耕地转换而来，但是国土部门既是复垦立项的批复者，往往也是复垦的组织实施者和验收者。国土部门既是“运动员”又是“裁判员”，很难保证新增耕地的质量完全达标。二是耕地占补平衡的风险。耕地占补平衡要求划入相同数量和质量的耕地进行补充，但是地票落地占用的是常年耕作的熟地，地力好，集中连片分布，规模效益好，而复垦出来的耕地则是由原建设用地新开发而来的，土壤肥力难以保证，分布零散，难以形成规模经济。因此，地票制度往往只是单纯在数量层面上实现了平衡，而耕地的质量、规模效益很难保证不下降。三是耕地撂荒的风险。相比常年耕种的熟地，新增耕地的肥力、养分更难以培育，耕种成本相对较高。在目前农村土地大量抛荒的情况下很难保证新增的耕地能持续耕种下去，即使是规定新复垦的耕地必须连年耕种，也难以保证不会出现因耕种新增耕地而导致其他耕地抛荒的现象。

（2）政府管理的风险。地票不属于国家新增建设用地范畴的指标，不受土地利用年度计划的控制，而且地票制度与现行的许多土地政策相冲突，因此给政府的土地利用和规划带来风险。地票可以在省内不同区县流通，容易打破区县耕地和建设用地总量的平衡。而且地票制度的推行有可能导致建设用地超前供给和供应过快，打乱城市供地的时序、数量和空间分布。

（3）统筹城乡发展风险。地票制度具有明显的“城市偏向”特征[9]，虽然有利于引导部分城市资金向农村流转，但是这种流转是以牺牲农村土地发展权为代价的，容易出现因眼前利益而导致农村将来发展无地可用的状况。此外，由于大城市边缘土地的溢价远高于小城市，因此地票持有者大部分选择在大城市边缘落实用地指标，很容易导致大城市和小城市、主城和偏远区县发展的进一步失衡，大城市和主城区的进一步扩张，将进一步扩大城乡发展的“马太效应”[10]。