数字基础设施政策驱动企业数字化转型的实践逻辑和理论逻辑

[摘要]促进经济数字化转型是数字中国建设的重要内容，数字基础设施政策的实施效果直接影响企业数字化转型相关技术方案的供给质量。为使数字基础设施政策更好地驱动企业数字化转型，采用文本分析和理论分析方法，通过探究数字基础设施政策影响企业数字化转型的实践过程和理论机理，分析政策驱动过程存在的问题并提出优化路径。实践逻辑层面，数字基础设施政策驱动企业数字化转型经历了网络基础设施规模化推动局部端数字化、技术升级和融合发展推动平台数字化、要素市场配置畅通化推动生态系统数字化3个阶段。理论逻辑层面，数字基础设施政策通过解决技术投入市场失灵和要素配置市场失灵问题，激发企业数字化创新动能、推动要素市场化配置，驱动企业数字化转型。最后，基于政策投入与企业需求的演进逻辑，以及政策驱动过程中存在的问题，从加快数据共享机制建设、强化多层次平台支撑、推进政策均衡投入3个方面提出政策建议。

[关键词]数字基础设施政策；企业数字化转型；理论逻辑；实践逻辑

一、 引言

党的二十大报告中强调“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合”。数字技术是推动实体经济高质量发展的主要路径，决定了中国实体经济的效率和质量。当前，学者们就企业数字化转型对全要素生产率、创新提升以及分工优化等方面的作用已形成共识[1-3]，但中国企业数字化转型的发展并不充分。一是“内部性”因素，企业由于数字化投入的高成本、高风险性而不敢转型。二是“外部性”因素，数字技术易传播、易模仿的特性，会抑制企业数字创新和深化[4]。企业数字化转型通过市场力量推进存在失灵的情况，因此如何发挥政府作用推动企业数字化转型成为研究的重点议题。

2023年，国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》1明确提出，“要夯实数字基础设施和数据资源‘两大基础’体系”，“以数字化驱动生产生活和治理方式变革，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴注入强大动力”。数字基础设施政策在推动数字经济发展中发挥着“基础设施先行”的引导作用。科学有序地规划数字基础设施政策有助于驱动传统产业数字化转型，改变传统工业生产底层架构，孕育新的生产要素与生产流程并不断优化资源配置，成为促进实体经济高质量发展、提升实体经济竞争力、保障实体经济发展安全的关键力量与战略重点[5]。目前学界关于数字基础设施政策的概念界定并不明晰，王海等[6]指出数字基础设施政策关注于新兴技术与产业的培育，也强调数字技术与传统产业的融合。本文通过政策背景梳理和文本分析发现，数字基础设施政策是政府为支持数字基础设施建设而设立的一系列刺激企业研发、提供税收优惠、推动人才引进、保障数字安全、畅通要素流通，支持数据共享等政策的合集。数字基础设施政策不仅可以指导区域数字基础设施升级路径，还具有推动企业数字化转型的政策潜力。

已有学者就数字基础设施政策对企业数字化转型的效果展开了探讨。一类研究以“宽带中国”试点政策为数字基础设施政策的代理变量，发现数字基础设施政策驱动企业数字化转型存在所有制、企业规模和技术禀赋等方面的差异性[7]。另一类文献探讨了其中影响机制，提出企业经营情况、加剧市场竞争、带动软件与信息技术服务业发展等为数字基础设施政策驱动企业数字化转型的机制[6]。总体而言，当前研究局限于从量化层面进行评估，对问题的系统性研究不足，缺少对政策的实践逻辑和理论逻辑的具体分析。本文边际贡献在于将数字基础设施政策作为制度供给端，以企业数字化转型作为需求端，搭建基于“需求-供给”的分析框架，从长周期对数字基础设施政策驱动企业数字化转型的实践逻辑和理论逻辑进行系统分析。相关结论在丰富企业数字化转型研究的同时，也为理解政府在推动数字经济发展中发挥的作用提供新的视角。

二、 数字基础设施政策驱动企业数字化转型的实践逻辑

若要探索数字基础设施政策的演进特征，就要对数字基础设施政策同时进行量化和定性分析，文本分析可以同时做到这一点。本文参考王海等[6]的研究，首先通过确定与数字基础设施政策相关的关键词，在各省人民政府网站和北大法宝法律数据库中锁定包含关键词的政策文件，并手动剔除与数字基础设施政策无关的文件。然而，王海等[6]的研究仅对各省份数字基础设施政策数量进行了统计，并未从长周期维度探索政策的演变。本文基于对政策的手动梳理，发现1994年、2015年和2021年3个节点上，数字基础设施政策的顶层设计具有明显的阶段性调整。进一步，本文采用文本分析方法，将1994年1至2023年间不同时间段的数字基础设施政策中的词频进行统计，按词频由高到低排列，形成统计云图（图1）。数字基础设施政策呈现以“网络基础设施规模化”“技术升级和融合发展”和“要素市场配置畅通化”为特征的3个阶段。在每个阶段中，数字基础设施政策着力于企业数字化转型面临的问题，分别通过提升企业数据要素可得性、升级数字技术并推动企业发展新业态、畅通要素市场化配置等方式突破企业数字化在不同阶段面临的约束。

1. 网络基础设施规模化与企业数字化探索期（1994—2014年）

（1）企业数字化探索期：局部端数字化

1994年左右，互联网概念被引入中国，并对企业的经营管理产生影响。20世纪90年代后期，互联网技术兴起，信息技术在推动企业提升效率、拓展经营市场中的作用得到重视，企业进入数字化转型探索期。由于企业数字技术基础薄弱，从投资回报的角度考虑，数字技术自主研发投入高、回报周期长、不确定性较高，转型风险大，不适合大多数企业投资，因此企业通常将基础数字技术与公司业务嫁接，在不同端尝试数字化，这一阶段的关键是数据要素的积累。企业通过引进服务商的资源管理系统，完成数字资产的原始积累，不断培育数字化能力，改进生产、管理等环节的效率，降低运营成本[8]。然而，企业销售系统、财务系统、客户系统、资源管理系统间各自独立，信息不能共享，企业仅能通过技术引进完成局部端数字化。

这一阶段，企业能否跨越这一阶段主要的障碍在于能否顺利引进外部技术。成功引进外部技术的企业能在内部形成数据资产，提高运营效益，完成局部端的数字化转型。然而，在数字化转型的早期阶段，数字基础设施的区域间发展差异较大，还未具有规模化的特征，导致部分地区的企业无法顺利完成技术引进。企业能够跨域数字化转型探索期的政策着力点在于数字技术可得性问题的解决。

（2）网络基础设施规模化推动局部端数字化

自1994年中国引进国际互联网开始，各级政府着手推进骨干网、宽带、光纤等数字基础设施的建设，数字基础设施政策也随之开始顶层设计。这一阶段，数字基础设施政策中“建设”“网络”“信息化”等关键词出现频率较高，呈现“网络基础设施规模化”的政策特征，为企业数字化转型完成从0到1的转变提供了技术基础（图1a）。2000年中国邮电部发起企业上网工程，推动企业在中国电信各级电子商务平台上建立主站点，以实现上网企业的经营管理环节广泛应用电子商务。2006—2013年，《2006—2020年国家信息化发展战略》1和《“宽带中国”战略及实施方案的通知》2等文件，进一步提出以宽带基础设施和3G移动通信网络的技术路线及其规模化建设作为主要任务。具体而言，政府通过投融资政策、招投标政策、产业目录设定、频谱分配等政策工具积极干预宽带基础设施和3G移动互联网基础设施的建设，扩大了网络基础设施的应用率和普及率，数字技术和数据要素在市场主体间的流通速度大大加快，提高了数据要素的可得性，企业引进数字化服务的可能性大大提升，推动企业跨越数字化转型的探索期。随着网络基础设施建设规模化的推进，历年《全国工商联上规模民营企业调研分析报告》3显示，2006年以来中国民营企业500强中使用企业资源规划（ERP）、人力资源管理（HRM）、客户关系管理（CRM）、企业管理解决方（SAP）等各类数字化管理系统的企业数占比逐年提升，反映出数字化管理系统在企业内得到广泛的应用。

2. 技术升级和融合发展与企业数字化拓展期（2015—2020年）

（1）企业数字化拓展期：平台数字化

“数字化转型”的概念在2015年开始被频繁提及，该概念被认为是企业信息化的升级版。信息化阶段伴随大量数据要素的不断积累，企业开始分配所握有的在不同端的各类数据资产，因此，这一阶段企业数字化转型的关注点在于如何将不同环节的数据资产联系起来，发挥最大效益，企业进入向数字化平台发展的拓展期[9]。数字化平台能够促进不同环节和不同主体之间的交流，将研发、生产、管理、流通等环节以及生产商、竞争者、消费者、供应商等主体链接起来，为企业供给端和市场需求端的对接更加顺畅提供有利条件，通过对平台各环节数据的交换和收集、管理与分析，在更大范围内降低沟通成本和协调成本。平台的形态包括以下几个部分：一是中介型平台，链接顾客和厂商两端的平台企业；二是企业内部培育的平台，既包括为提升企业内部有效运转和组织效率而搭建的内部数据共享平台，也包括企业自主研发的用于对外链接行业资源，打造链群式发展的平台。

实现平台数字化转型的主要阻力在于部门之间的壁垒。要实现跨部门的协调与沟通，对数字技术的连接能力和计算能力提出更高的要求。一方面，平台化发展要求在各种应用场景终端下的海量数据均能接入网络中；另一方面，平台产生的实时交易、现场直播等场景要求数据传输速度和质量快速提升。企业平台化转型对数字基础设施的连接能力和计算能力提出更高要求，数字基础设施技术壁垒的突破成为企业向数字化平台转型的关键。

（2）技术升级和融合发展推动平台数字化

2015年被认为是“互联网+”发展元年，数字基础设施政策开始强调技术赋能和新业态的培育。这一阶段，数字基础设施政策中“互联网应用”“数据”“平台”“融合创新”“技术升级”等关键词出现频率较高，呈现“技术升级和融合发展”的特征，强化数字基础设施的计算能力和连接能力，为企业数字化管理、智能化生产、个性化定制等新模式、新业态提供更优化的技术条件（图1b）。一方面，数字基础设施政策推动网络经济与实体经济的融合发展，促使以新模式、新业态为特征的数字化平台转型逐渐浮现。2015年，《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》1和《促进大数据发展行动纲要》2中要求“到2025年‘互联网＋’新经济形态初步形成，‘互联网＋’成为我国经济社会创新发展的重要驱动力量”。随后发布的《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》3等文件均在统筹规划创新服务平台的建设，支持以新一代信息技术为基础的融合基础设施建设，为传统企业参与平台数字化建设中提供了技术条件和政策支持。另一方面，数字基础设施政策着力优化数字技术水平，为平台数字化的发展提供有利技术条件。2015年至2020年发布的《国家信息化发展战略纲要》4和《推进互联网协议第六版（IPv6）规模部署行动计划》5提出，推动5G技术降低延时和IPv6技术标准连接海量端口，围绕数字基础设施现有计算能力和连接能力进行突破，从技术层面助推企业向平台数字化方向转型。

3. 要素市场配置畅通化与企业数字化整合期（2021年至今）

（1）企业数字化整合期：生态系统数字化

数字经济时代，由于数字技术的快速迭代和融合性的特征，越来越多的企业意识到技术创新是由多边合作网络中的企业共同参与而实现的[10]。随着企业数字化程度深化，已有数据发挥的作用呈现边际递减效益。企业自发组成数字化生态系统，进入数字化转型整合期，持续获取数据红利。生态系统数字化是指通过数字技术手段产业龙头企业与伙伴企业共享信息和资源，共同创造价值，分享利润，提高生态系统竞争能力的过程[11]。生态系统数字化与前两个阶段相比对组织整体提出更高的要求，整合期建造生态系统需要在平台之上，通过链接多个平台及价值环上的多个主体，实现平台间资源的共创共建和增值共享[9]。依托产业链、供应链环节的多边数字生态系统能使生态系统中的企业共享其他成员的技术创新资源和成果转化渠道，降低企业数字化转型升级和技术迭代的不确定风险。